Integración económica y negociaciones comerciales en

Trade and Integration

The Trade Section of the DTT supports the efforts of Member States to promote economic diversification and integration, trade liberalization, and market access that can lead, through expanded market and investment opportunities, to enhanced economic development, job creation, and poverty reduction.

Integración económica y negociaciones comerciales en

América Latina y el Caribe a la vuelta del siglo.

¿Dónde estamos y hacia dónde vamos?

José M. Salazar-Xirinachs 1
Director, Unidad de Comercio, OEA

27 de noviembre de 2002

Conferencia en la XV Conferencia de la Asociación de Facultades, Escuelas e Institutos de Economía de América Latina (AFEIAL): La Situación Económica Mundial y su Impacto en América Latina y el Caribe

Buenos días.

Quisiera comenzar agradeciendo la atenta invitación a esta Decimo Quinta Conferencia de la Asociación de Facultades, Escuelas e Institutos de Economía de América Latina, en particular en las personas de Ronald García y Anabelle Ulate.

Antes de proceder creo que es importante explicarles brevemente qué hacemos en la Unidad de Comercio de la OEA que dirijo.

He titulado esta conferencia: “Integración Económica y Negociaciones Comerciales en América Latina y el Caribe a la vuelta del siglo. ¿Dónde estamos y hacia dónde vamos?”

Primero, voy a hacer un diagnóstico o lectura muy apretada del camino recorrido y la situación actual de América Latina y el Caribe (ALC) en materia de integración y comercio, y luego voy a mirar hacia el futuro y hacer algunas recomendaciones sobre las direcciones en que deberíamos movernos en materia de regionalismo y globalización.

Para no hacerlos esperar, y en la tradición de Gunnar Myrdal, voy a confesar mis juicios de valor y mi visión. Estos consisten en cinco argumentos básicos que van a ser hilos conductores de otros temas y subtemas que tocaré en esta conferencia:

• Primero, que a pesar de las críticas al consenso de Washington, y el desencanto con los resultados de su aplicación en América Latina, varios elementos de ese consenso, en particular la importancia de la integración económica a mercados más amplios, van a seguir siendo el norte de los programas de reforma económica de la mayoría de los países de América Latina y el Caribe. Otra forma de poner esto es que hay ciertos imperativos de la globalización y que es mejor no perder el tiempo pensando en cómo evitarla, sino hacer una buena inversión en analizar cómo enfrentarla, cómo sacarle beneficios y qué reglas deben los países en desarrollo negociar para hacerla amistosa con su desarrollo. Sin embargo, en contraste con el paquete de reformas del “consenso de Washington” de la década de los 90s, es claro que en la siguiente década deben redoblarse esfuerzos por incorporar mucho más fuertemente las dimensiones sociales y de desarrollo, y las acciones por el lado de la oferta y la competitividad para aprovechar las nuevas oportunidades de acceso a mercados que eventualmente abran las negociaciones comerciales.

• Segundo, que en la próxima etapa de políticas comerciales a los países les conviene una estrategia múltiple y pragmática de negociaciones comerciales que incluya moverse simultáneamente en varios frentes de negociación que incluyen la OMC, el ALCA y acuerdos bilaterales y sub-regionales.

• Tercero, que la creación del ALCA debería seguir siendo una prioridad a pesar del lanzamiento de un nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales.

• Cuarto, que los países están entrando en la etapa más intensiva de negociaciones comerciales que han enfrentado en su historia. Esto requiere políticas y esfuerzos tanto hacia adentro como hacia afuera. Y ya explicaré a qué me refiero.

• Quinto, que aunque la integración económica y la apertura es el camino a seguir, para obtener beneficios en términos de crecimiento, desarrollo y reducción de la pobreza se requiere un trabajo sostenido en una agenda nacional de desarrollo mucho más amplia que la agenda comercial en cada país, apoyada por la cooperación internacional.

Esta es la visión general. Voy ahora a profundizar más en algunos de estos temas.

I. Diagnóstico: reformas económicas, comercio, crecimiento y desarrollo

En cuanto al camino recorrido en materia de reformas económicas, integración y comercio, varios elementos de diagnóstico son importantes.

A. La hoja de balance de las reformas económicas

Primero, ¿cuál es la evaluación que se puede hacer de las reformas económicas aplicadas por ALC en los últimos 10 o 15 años? El balance de las reformas económicas puede resumirse diciendo que hubo logros en ciertos frentes: el control de la inflación, la reducción de los déficit fiscales, la reducción de la deuda externa, el éxito en atraer flujos crecientes de IED, y la expansión y diversificación de las exportaciones en ciertos países.

Sin embargo, hubo resultados decepcionantes en otras áreas. Particularmente en términos de crecimiento económico, que no fue el que se esperaba; de pobreza, desempleo e inequidad, ninguna de las cuales mejoró para una mayoría de países; y de volatilidad financiera y estabilidad económica.

El llamado Consenso de Washington, bajo el que se impulsaron muchas de estas reformas, es con frecuencia culpado por el bajo crecimiento y los resultados sociales decepcionantes. Aunque hay mucho margen para la crítica y la controversia legítima, quienes en el extremo cuestionan la dirección estratégica de integración a la economía mundial deben responder varias preguntas: ¿cuál es la alternativa? ¿Es esta integración la culpable de los resultados sociales negativos, o la falta de hacer la tarea interna necesaria? ¿Es la agenda de comercio o la agenda de desarrollo la que ha fallado?

Sin entrar en muchos aspectos específicos de la amplia controversia generada por las políticas del Consenso de Washington, la conclusión general más importante, creo yo, es la que recogen Nancy Birdsall y Augusto de la Torre en su estudio del año 2001,2 y esta es que sin las reformas la situación hubiera sido peor: el ingreso per capita y la producción hubieran sido menores, la volatilidad más alta y la pobreza y la desigualdad del ingreso más profundas.

Esto no quiere decir que todo estuvo bien. El Consenso de Washington original fue muy estrecho y simplista. Las causas de la incapacidad para generar mayores tasas de crecimiento, menor desempleo y mejores estándares de vida, yacen no tanto en el campo económico estrechamente definido sino en fallas en los ámbitos institucional y de gobernabilidad como el incremento en la corrupción, fallas en el estado de derecho, y en los poderes judiciales. De esta forma, la agenda de crecimiento y desarrollo enfrenta ahora nuevas prioridades como el combate al deterioro institucional en las instituciones públicas, tanto en los poderes ejecutivo como judiciales, el fortalecimiento del estado de derecho, el fortalecimiento regulatorio e institucional de los mercados.

El defecto más grande de las políticas neo-liberales fue la ideología, es decir, la fe ciega en los mercados y la desconfianza también ciega en el papel del estado y las instituciones públicas. La lección es clara en el sentido de que lo que se necesita son tanto instituciones estatales fuertes y eficientes, así como mercados también fuertes y eficientes, no uno a costa del otro. El dirigismo y el fundamentalismo de mercado crearon muchas discusiones espúreas que deben superarse en favor de una nueva síntesis pragmática que dé amplio margen para las soluciones nacionales basadas en la discusión seria de lo que puede funcionar en cada país.

Este nuevo pragmatismo debe reconocer que en la mayoría de los casos la liberalización económica no debe estar asociada con menos sino con mejores regulaciones, por ejemplo en temas como las políticas de competencia y la supervisión financiera, y con la capacidad institucional para aplicarlas.

Un elemento central debe ser también el reconocimiento de que los programas económicos exitosos requieren poner mucho cuidado en la secuencia, es decir, el orden en que ocurren las reformas, y el ritmo de las mismas. Por ejemplo, una lección que varios economistas extraen de la experiencia, y creo que con razón, es que la apertura financiera prematura, antes de que hayan ciertas precondiciones de supervisión, transparencia e institucionales, puede empeorar la volatilidad y a la vulnerabilidad macroeconómica.

En el sector real también el tema del ritmo de la apertura es fundamental. La gradualidad debe permitir que el ritmo al que se creen nuevos empleos productivos basados en nuevas inversiones vaya más o menos al lado del ritmo en que se destruyen viejos empleos no competitivos. De no ser así, los niveles de desempleo y de pobreza aumentarían, como de hecho ha sucedido en varios países de América Latina.

En los países desarrollados hay numerosas políticas y redes sociales que permiten absorber los choques externos y facilitan, tanto económica como políticamente, los procesos de transformación y ajuste económico. En los Estados Unidos, por ejemplo, junto con la Autoridad de Promoción de Comercio o TPA, se aprobó un significativo aumento en los fondos y mecanismos de los programas de Asistencia para Ajuste Comercial (Trade Adjustment Assistance). En los países en desarrollo estas políticas de amortiguamiento social no son tan sólidas o son prácticamente inexistentes. En períodos de rápida transformación y ajuste es importante reasignar mayores recursos fiscales para estos propósitos para acompañar la apertura, lo cual no es fácil porque la reducción arancelaria erosiona una fuente importante de ingresos fiscales en muchos países. De nuevo el tema de la secuencia y de los períodos de transición es clave para amortiguar los impactos sociales y combinar objetivos de eficiencia económica y competitividad con objetivos de equidad. Esto es posible negociarlo en los tratados de libre comercio a los que me referiré en breve.

B. Comercio, crecimiento y desarrollo

El segundo elemento de diagnóstico, que ya de manera indirecta he mencionado, es si la mayor apertura ha contribuido a un más alto crecimiento y a la reducción de la pobreza.

Una importante literatura económica reciente ha generado un consenso bastante amplio en la profesión económica alrededor de dos tesis: que la expansión del comercio es importante para el crecimiento y que una tasa alta de crecimiento es importante para la reducción de la pobreza.

Respecto a la relación crecimiento-pobreza, dos economistas del Banco Mundial David Dollar y Aart Kraay (2000), entre otros investigadores, han demostrado una regularidad importante y es que el crecimiento rápido está asociado con una relativamente rápida reducción de la pobreza y que la contracción económica está asociada con un incremento en la pobreza. Este resultado es bastante convincente y debería dejar atrás la creencia de que el crecimiento económico no beneficia a los pobres. Para que la pobreza incremente con el crecimiento económico, tendría que darse un drástico deterioro en la distribución del ingreso, y aunque esto no es inconcebible, en general este no es el caso en una mayoría de países. Por supuesto, que esto no quiere decir volver simplemente a creer en la “teoría del goteo o del derrame”, es decir, que el crecimiento por sí mismo va a mejorar la distribución del ingreso. Claramente, esto requiere toda una serie de políticas sociales y económicas complementarias.

En segundo lugar, como ustedes saben, en los últimos años varios investigadores, usando diferentes enfoques, han encontrado correlaciones positivas entre crecimiento y comercio, o crecimiento y apertura o liberalización comercial. Y hay un debate académico sobre las metodologías y la interpretación de mucha de esta investigación empírica comparativa. Algunos economistas, como Dani Rodrik, son escépticos sobre estos resultados. Otros son escépticos incluso sobre la utilidad de este tipo de estudios, mientras no se tenga una comprensión e incorporación más clara de los mecanismos mediante los cuales el comercio y la política comercial afectan a la productividad total, al ingreso y el crecimiento.

Pocos economistas estarían en desacuerdo con la proposición de que los principales canales a través de los cuales el comercio promueve el crecimiento incluyen los siguientes:

• Una mayor especialización siguiendo la ventaja comparativa
• Mayor aprovechamiento de los rendimientos crecientes a escala
• La importación de ideas, conocimientos y capacidades tecnológicas, incluyendo la importación de una mayor variedad de insumos tecnológicos; y
• El mejoramiento del desempeño económico a través de impactos positivos sobre las instituciones y los procesos políticos.

Y es este tipo de mecanismos los que justifican los beneficios de la inserción a mercados más amplios y, concretamente, de la creación del ALCA.

El debate académico sobre los mecanismos y su validación empírica no está cerrado, pero yo diría que hay cuatro conclusiones o lecciones de política de esta discusión que son importantes y que quisiera destacar:

La primera es que aunque la investigación aplicada tiene todavía que mejorar la calibración de los modelos empíricos y afinar los mecanismos y las causalidades, la teoría y la evidencia provee una fuerte presunción a favor de la proposición de que la inserción internacional y la apertura son factores que pueden contribuir fuertemente al crecimiento.

La segunda, es que esto no quiere decir que el libre comercio de la noche a la mañana es la panacea. Más bien, la pregunta crítica desde el punto de vista de la política comercial es si para cada país, o para un país determinado, a partir del punto en que se encuentra, una mayor liberalización del comercio y la inversión mejorará su desempeño económico y qué secuencia o ritmo de reformas es el adecuado. La respuesta a esta pregunta no está tanto en las regresiones de los estudios comparativos de países, sino en un análisis detallado de la situación en que se encuentra cada país y, a partir de esa situación, de la secuencia adecuada de medidas en cada caso concreto.

La tercera, es el argumento de Dani Rodrik y otros institucionalistas de que para que la apertura comercial funcione y se obtenga un buen desempeño económico uno de los factores clave es tener un ambiente institucional de alta calidad. Rodrik destaca cinco tipos de instituciones críticas: los derechos de propiedad; las instituciones regulatorias; las instituciones para la estabilidad macroeconómica; las instituciones de seguridad social; y las instituciones para manejo o canalización de los conflictos. Como dije, la liberalización comercial no necesariamente implica menos regulationes internas, en muchos casos se requiere más bien fortalecer los marcos legales e institucionales de la regulación.

La cuarta conclusión, es que esta discusión es importante porque diferentes visiones sobre la naturaleza de las causalidades entre el comercio, el crecimiento, la reducción de la pobreza y la distribución del ingreso generan diferentes respuestas sobre la prioridad de las políticas comerciales y la cooperación para fortalecer las capacidades comerciales, en los programas de desarrollo de los países, en los programas de cooperación de los donantes, en los discursos de los políticos y en las posiciones de las ONGs. En este sentido, la Agenda de Desarrollo de Doha es un paso en la dirección correcta en el sentido de que ha incentivado un diálogo entre la comunidad de comercio, por una parte, es decir los negociadores comerciales, y la comunidad de desarrollo, por otra. Sin embargo, la realidad es que coexisten muy diferentes visiones sobre los impactos del comercio y la globalización en el desarrollo.

II. El Futuro: Más globalización y más regionalismo

Quisiera ver ahora hacia el futuro y argumentar un punto general y varios específicos. El general es que creo que los países deben seguir avanzando hacia más globalización y hacia más regionalismo, es decir, mantener el curso de las políticas comerciales, concluir la Agenda de Doha y el ALCA.

A. ¿Por qué más globalización, y no menos?

¿Por qué más globalización y no menos? Creo que varias de las razones ya las expliqué: la inserción a mercados más amplios es el motor crecimiento y la fuerza más grande para la transformación económica que requiere el desarrollo.3 Pero es que además, hay ciertos imperativos tecnológicos de la globalización. En la base de este fenómeno están las tendencias de cambio tecnológico y de desarrollo de fuerzas productivas de la economía mundial y esta es una realidad que ni las grandes empresas transnacionales ni los gobiernos de las economías grandes pueden alterar.

Por lo tanto, como dije al principio, es mejor no perder el tiempo pensando en cómo evitar la globalización, sino hacer una buena inversión en analizar, a lo interno, cómo enfrentarla, cómo sacarle beneficios, qué ritmo y secuencia de políticas internas es beneficioso para cada país, y en lo externo dos grandes temas: qué reglas deben los países en desarrollo negociar para hacer los acuerdos comerciales más amistosos con su desarrollo; y cómo participar en la reforma de los organismos internacionales y sus programas para también hacerlos mejores aliados con su desarrollo.

En este sentido un mensaje para las comunidades académicas a las que ustedes pertenecen es que creo que un reto urgente es investigar e iluminar más estos temas de las reglas y la gobernabilidad de la globalización. Los países en desarrollo deberían estar más proactivos en estos temas pero no lo pueden hacer sin una base sólida de pensamiento y resultados de investigación apropiados a sus circunstancias.

B. ¿Por qué más regionalismo?

Ahora bien ¿Por qué más regionalismo? Yo diría que las razones se pueden clasificar en dos categorías: la primera se refiere al hecho de que los peores temores de varios académicos e instituciones, como el Banco Mundial, que han criticado al regionamismo no se han materializado, o sus consecuencias no han sido tan serias como se temía o se predecía. La segunda comprende razones positivas, es decir, beneficios y oportunidades que presentan los acuerdos sub-regionales y bilaterales.

¿Efectos negativos del regionalismo? 4

Las críticas al regionalismo incluyen, en primer lugar, sus efectos potenciales de desviación de comercio. No obstante, si se revisan los estudios sobre el tema en las Américas se encuentra que la mayoría de ellos no encuentran evidencia significativa de desviación de comercio como resultado de la proliferación de acuerdos comerciales en el Hemisferio. La principal explicación de este resultado es que el nuevo regionalismo ha estado acompañado por una apertura unilateral fuerte, que ha inducido un crecimiento de las importaciones que ha beneficiado tanto a miembros como a no miembros de estos acuerdos.

También se ha criticado al regionalismo argumentando que la proliferación de acuerdos comerciales distrae a los países de su compromiso con el sistema y las negociaciones multilaterales. Pero, de nuevo, la evidencia de América Latina y el Caribe (ALC) no apoya esta posición. De hecho lo opuesto parece ser el caso. Precisamente, en forma simultánea con la proliferación de acuerdos en América Latina y las negociaciones del ALCA, es cuando los países latinoamericanos han estado más proactivos en Ginebra. Diecisiete países de ALC presentaron propuestas para el Acuerdo en Servicios Financieros de 1999. De Febrero del 2000 al presente, los países de ALC han presentado 12 de un total de 45 propuestas para las negociaciones agrícolas, y en las negociaciones de servicios han presentado más de 20 de un total de 110 propuestas. Más bien, yo diría que las negociaciones del ALCA y otros acuerdos bilaterales han producido externalidades en términos de asistencia técnica y efectos de aprendizaje que le han permitido a los países de ALC estar más activos que nunca antes en las negociaciones multilaterales.

Finalmente, se ha criticado al regionalismo por el tema de los riesgos sistémicos que plantea en áreas como reglas de origen; complicación, en vez de facilitación de negocios; y resolución de controversias, es decir, lo que Bhagwati ha llamado el “plato de spaguetti.” Es cierto que una proliferación excesiva puede complicar el clima para los negocios y provocar distorsiones y esto es algo que debe tenerse en cuenta. Un escenario de muchos acuerdos bilaterales ciertamente complica el panorama desde el punto de vista del sector privado. En comparación con este escenario, una ventaja del ALCA es que provee una oportunidad para limpiar un poco el plato de espaguetti que se ha venido cocinando en el Hemisferio.

Beneficios y Oportunidades

Pero la integración regional tiene también una serie de beneficios y ventajas en sí misma.

Un beneficio es que los acuerdos comerciales subregionales pueden tener efectos positivos sobre los procesos de reforma económica a través de varios mecanismos:

• Actuando como ancla de las medidas, evitando retrocesos y ayudando así a aumentar la credibilidad de las políticas y a enviar señales positivas a los mercados globales. Este beneficio fue reconocido y enfatizado en el reporte del Banco Mundial sobre regionalismo del año 2000.

• También se ha demostrado que los acuerdos regionales ejercen presión positiva en la reducción de distorsiones de precios, porque los paises no pueden mantener por mucho tiempo diferenciales de precios significativos con otras economías a las cuales se integren en forma estable.

• Tercero, los acuerdos comerciales han tendido a inducir cambios positivos en las estrategias empresariales y en los comportamientos de los gremios. Han interesado más a los empresarios en promover una competitividad genuina, en mejorar sus estrategias empresariales, y en enfocar los esfuerzos gremiales menos en la búsqueda de rentas y más en mejorar la eficiencia de los servicios tales como el transporte, las telecomunicaciones, la electricidad y otros servicios clave para sus posibilidades de competir internacionalemente.

Otra ventaja es que los acuerdos comerciales modernos pueden ayudar a mejorar y fortalecer las instituciones y los marcos legales internos que regulan los mercados, sobre todo cuando estos acuerdos son de naturaleza Norte-Sur, es decir entre países desarrollados y en desarrollo.

En realidad, las razones por las que los gobiernos persiguen acuerdos comerciales son múltiples y complejas e incluyen una mezcla de objetivos tales como: mejorar el acceso a los mercados; atracción de inversiones; fortalecimiento de los procesos de reforma económica; aumento en el poder de negociación frente a terceros países; objetivos políticos, de seguridad o de vínculo estratégico; y el uso real o potencial de los acuerdos para propósitos tácticos con respecto a terceros o a negociaciones multilaterales.

III. Retos específicos y políticas para enfrentarlos

Ahora bien, la idea de que se requiere más globalización y más regionalismo es muy general, aunque importante porque no son pocos los grupos que están en desacuerdo con esto. Pero en realidad lo más interesante son las estrategias específicas que se sigan en persecución tanto del regionalismo como de la globalización. Al respecto, quisiera plantear varios temas críticos.

A. ¿Qué caminos hacia la inserción internacional? ¿Unilateral, bilateral, regional, multilateral?

Primero, está el tema de qué camino seguir: el unilateral, el bilateral, el regional o el multilateral. ¿Deberían los países perseguir estos caminos simultáneamente? ¿Deberían priorizar las acciones unilaterales o más bien la negociación de acuerdos recíprocos?

Hay una serie de argumentos clásicos a favor del unilateralismo y otros, también clásicos, a favor de la reciprocidad.5 Sin entrar en detalles, creo que bajo las circunstancias actuales caracterizadas por una nueva ronda multilateral, las negociaciones del ALCA y de acuerdos bilaterales, y dados los importantes esfuerzos de apertura unilateral que los países han hecho en la última década, es poco probable, excepto por algunos sectores específicos, que los países de ALC vayan a continuar con iniciativas unilaterales ambiciosas en vez de usar estas iniciativas para extraer concesiones en un contexto de reciprocidad.

Pero esta lógica tiene un riesgo, y es que si las negociaciones multilaterales y el ALCA se atrasan, puede llevar a un efecto perverso de atrasar reformas económicas necesarias mientras los países esperan usar esas medidas de reforma como concesiones en un intercambio mercantilista en negociaciones comerciales. Este es un dilema que debe tenerse presente y que le corresponde a cada país decidir.

Pero en esta materia el punto es que lo más conveniente parece ser una estrategia múltiple y pragmática de negociaciones comerciales que incluya moverse simultáneamente en varios frentes: el multilateral de la OMC; el regional del ALCA; el fortalecimiento de los acuerdos subregionales como MERCOSUR, la Comunidad Andina, el Mercado Común Centroamericano y el CARICOM; así como la flexibilidad para entrar en negociaciones bilaterales que parezcan convenientes desde la perspectiva de cada país o grupo de países. Por supuesto que esto es muy demandante en términos de recursos humanos de negociación y en materia de consultas internas con los sectores privados y la sociedad civil pero esta estrategia de múltiples frentes es una inversión que demanda la globalización y que los países deben hacer.

En este sentido uno de los aspectos que deben negociarse como parte de estos acuerdos es un incremento en los flujos de cooperación para mejorar las capacidades relacionadas con el comercio. Estas capacidades no son solo las capacidades para negociar e implementar o administrar acuerdos sino las capacidades para sacar provecho de las nuevas oportunidades de acceso a mercados que se presenten.

B. El lado de la oferta: políticas para promover la competitividad.

Y esto me lleva a un segundo tema fundamental: ¿Cómo fomentar la competitividad internacional y cómo promover las capacidades por el lado de la oferta? Aquí nos encontramos en transición entre dos paradigmas.

En el pasado, y aún ahora, los países utilizan muchos instrumentos de política industrial y de promoción de la competitividad. Estos han incluido: subsidios a la exportación; políticas de compras del sector público que favorecen a los proveedores locales; Zonas Libres de Exportación con regímenes que incluyen el no pago de aranceles pero también todo un conjunto de otras exoneraciones de impuestos e incluso incentivos positivos; incentivos nacionales, regionales o locales a la inversión; requisitos de contenido local, de propiedad y varios esquemas para promover la transferencia tecnológica por parte de la IED; etc. Algunos de estos subsidios e instrumentos han sido utilizados de manera sectorial, lo cual va en contra de los principios de no discriminación y de tratamiento nacional que promueve el sistema multilateral.

Como dije, en el pasado el saber convencional sostenía, y hay quienes todavía piensan, que muchos de estos instrumentos eran importantes para promover la competitividad, la productividad y el crecimiento. De hecho estos y otros instrumentos fueron utilizados ampliamente por los llamados Tigres Asiáticos durante su transición a ser competidores globales. Sin embargo, la investigación económica y la experiencia han demostrado que muchos de estos instrumentos son ineficientes, que pueden perjudicar en vez de promover la innovación, desincentivar la IED con tecnología de punta, y además que son muy vulnerables al abuso proteccionista, a la búsqueda de rentas y a la corrupción. Muchos además pierden su efectividad cuando se les considera desde una perspectiva de equilibrio general global, pudiendo conducir a guerras de subsidios y altos costos fiscales.

Es por esto que el uso de varios de estos instrumentos está siendo disciplinado, y en algunos casos prohibidos, por las reglas multilaterales y regionales. Este cambio de paradigma ha llevado a un debate en el contexto de la OMC y entre expertos, que curiosamente no se ha dado tan intensamente en el caso del ALCA. A algunos les preocupa que las reglas comerciales limiten demasiado la posibilidad de utilizar instrumentos para proteger a los suplidores locales, promover exportaciones y competitividad y transferir tecnología y argumentan a favor de la flexibilidad. Es importante señalar que el efecto de las nuevas reglas no es necesariamente de eliminar el papel del estado y las instituciones sino transformar este papel y las políticas que son permisibles. También han surgido nuevas ideas y formas exitosas de promover los beneficios de la IED, desarrollar proveedores locales, promover clusters a la Porter y servicios de apoyo para las Pequeñas y Medianas Empresas.

Pero el punto que quiero enfatizar es que en la siguiente etapa de globalización y regionalismo la investigación y discusión de estos temas se vuelve muy importante para que los países puedan hacer decisiones acertadas sobre las políticas y las instituciones que les conviene promover desde una perspectiva de desarrollo.6

C. ¿Qué reglas favorecen el desarrollo?

El tema de cómo los acuerdos comerciales afectan el tipo de políticas industriales y de competitividad factibles, es un sub-tema de la pregunta más amplia sobre las dimensiones de desarrollo de los acuerdos. Aquí están planteados asuntos importantes en áreas como la propiedad intelectual, los servicios y las inversiones. Pero no voy a entrar en ellos. 7

También fundamental por sus impactos en el desarrollo y desde la perspectiva de las arquitecturas legales e institucionales para la gobernabilidad de la globalización, es el tema de cómo proceder con la regulación internacional y la implementación de los derechos laborales y de los estándares ambientales. ¿Se manejarán de manera paralela a los tratados comerciales? ¿Y si se incluyen, en qué forma se incluyen? ¿Con qué tipo de mecanismos de cumplimiento? Tampoco voy a entrar en esto. 8

Más bien, para terminar quiero solo mencionar dos últimos temas, muy importantes en una enumeración de temas relevantes sobre las estrategias de regionalismo y globalización que promuevan el crecimiento y el desarrollo.

D. Sociedad Civil

Uno es el tema de la sociedad civil. Algunos de los retos más importantes en este campo son: ¿Cómo diseñar procesos transparentes y participativos para la información y la consulta en materia de comercio, ambiental, laboral y en otras áreas? ¿Cómo lograr balance en la participación y la consulta entre diversos sectores de la sociedad civil y entre los espacios o ámbitos nacional, regional y global? ¿Qué tan representativas son las ONGs que desean participar en los procesos de toma de decisiones en los ámbitos regional y global?

E. Comercio, mercados y democracia.

El otro es la relación entre acuerdos comerciales, mercados y democracia. La integración de las economías nacionales a mercados más amplios, ya sea a escala global o regional, significa no solo liberalización comercial en el sentido tradicional de medidas en la frontera, sino un ejercicio importante de armonización y mejoramiento regulatorio e institucional de los mercados con respecto a la política comercial, el tratamiento a la inversión, los códigos legales, los sistemas impositivos, las compras del sector público, y los patrones de propiedad y de competencia. En estas y en otras áreas, hoy día las normas internacionales tienen una influencia clave en los términos de las reformas económicas locales.

Ya sea que a este efecto de los acuerdos comerciales se le llame “integración profunda” como Robert Lawrence, o “importación de instituciones” como lo llama Dani Rodrik, el hecho es que como un acuerdo comprensivo, el ALCA y otros acuerdos comerciales como el de Centroamérica con los Estados Unidos, tendrán un gran impacto sobre las políticas económicas, las instituciones, los marcos regulatorios y la gobernabilidad tradicional de los mercados de los países latinoamericanos.

Un beneficio potencial de estos acuerdos, y del ALCA en particular, es que son poderosas fuerzas para promover la transparencia, la competencia, la no discriminación, y el comportamiento orientado por reglas en muchas áreas de los sistemas económicos de América Latina, reduciendo los márgenes para la discreción, la corrupción, la colusión, la búsqueda de rentas y la arbitrariedad. En la medida en que incluyan aspectos laborales y ambientales bajo un enfoque cooperativo y sin sanciones, también pueden ser poderosas fuerzas para mejorar las prácticas en estos campos. Entonces, no se trata solo de que los mercados serán más abiertos, sino que sus fundamentos legales, institucionales e incluso políticos se verán fortalecidos como resultado de acuerdos como el ALCA.

F. Hacia una agenda de desarrollo en el ALCA

Mi última reflexión es que así como la reunión ministerial de Doha produjo la Agenda de Desarrollo de Doha, caracterizada por una combinación sin precedentes de prioridades de comercio y desarrollo; para maximizar los beneficios para los participantes, el ALCA también enfrenta el reto de combinar adecuadamente temas de comercio y desarrollo.9 El sistema inter-americano presenta una oportunidad única para lograr esto, dado el menor número de países, su proximidad geográfica, su mayor interdependencia y la existencia de importantes instituciones inter-americanas y sub-regionales de cooperación.

Esfuerzos de cooperación para la construcción de capacidades comerciales pueden ayudar a los países no solo a cumplir con lo negociado, sino a facilitar la transición y a mejorar la capacidad de respuesta por el lado de la oferta. La adopción de un Programa de Cooperación Hemisférico en la Reunión Ministerial de Quito del 1 de Noviembre pasado, es un paso importante en esta dirección. 10

En síntesis, creo que no hay que estar pesimistas. Con respecto a la globalización es importante señalar que los países en desarrollo, y los latinoamericanos en particular, tienen hoy día más influencia en organismos internacionales y en la negociación de las reglas de la globalización que lo que jamás han tenido en el pasado, aunque esto no debe ser motivo de complacencia y queda un largo camino por recorrer. Otra tendencia positiva es que ha habido un acercamiento de los temas de comercio y de desarrollo.

Las tareas locales son enormes y en muchos casos el problema más que económico es político. Se trata de responder a la multitud de amenazas a la democracia por la fragilidad de los sistemas políticos, por las graves deficiencias de las instituciones y las políticas públicas. En este sentido es importante reconocer que la agenda política también se ha globalizado. Ya casi no quedan temas de la amplia y expandida agenda doméstica de las naciones del continente que no tengan una dimensión internacional en el sistema interamericano. Y hay iniciativas bajo el proceso de Cumbres de las Américas para enfrentar colectivamente muchos desafíos y problemas.

En otras palabras, es claro que el mundo es cada vez más interdependiente no solo en lo económico, sino también en lo político y social. Uno de los mayores desafíos es el de participar efectivamente en negociar y en influir en los términos de esa interdependencia, haciéndolo a lo interno de la manera más transparente posible y con base en mecanismos democráticos y abiertos de diálogo para construir sólidos consensos nacionales.

Muchas gracias.

1. jsalazar@oas.org. Los puntos de vista expresados en esta conferencia son responsabilidad del autor y no deben ser atribuidos a la Secretaría General de la OEA ni a ninguno de sus países miembro.
2. Nancy Birdsall y Augusto de la Torre (2001), Washington Contentious. Economic Policies for Social Equity in Latin America, Carnegie Endowment for International Peace and Inter-American Dialogue.
3. Ver Globalization, Growth and Poverty, Building an Inclusive World Economy, A World Bank Policy Research Report, Washington D.C., 2002.
4. Para una discusión académica reciente de la proliferación de acuerdos regionales y bilaterales y sus efectos y la literatura asociada ver Salazar-Xirinachs, J.M. “Proliferation of Sub-Regional Trade Agreements in the Americas: An Assessment of key Analytical and Policy Issues”, Journal of Asian Economics, 13, pp 181-212.
5. Para una discusión reciente de estos temas ver Jagdish Bhagwati, editor, (2002) Going Alone. The Case of Relaxed Reciprocity in Freeing Trade, The MIT Press, Cambridge, Mass, London, England.
6. Para discusión de estos temas ver: Mary Pangestu, “Industrial Policy and Developing Countries”, en Bernard Hoekman, Aaditya Mattoo y Philip English (editors, 2002) Development, Trade and the WTO, Banco Mundial, Washington D.C.; Theodore Moran (2002) Beyond Sweatshops. Foreign Direct Investment and Globalization in Developing Countries, Institute For International Economics, Washington D.C.; y también Moran (2001) Parental Supervision: The New Paradigm for Foreign Direct Investment and Development, Institute for International Economics, Washington D.C.
7. Para diferentes perspectivas sobre estos temas ver OXFAM (2002) Rigged Rules and Double Standards. Trade, Globalisation and the Fight Against Poverty (www.maketradefair.com); y Hoekman, Matoo y English, citado arriba.
8. En materia laboral ver Drusillae Brown (2001) “Labor Standards: Where Do They Belong on the International Trade Agenda”, en The Journal of Economic Perspectives, Vol 15, No 3, Summer. También J.M Salazar-Xirinachs y J. M. Martínez-Piva (2002) “Trade, Labor Standards and Global Governance: A Perspective from the Americas”, en Stefan Griller (editor) International Economic Governance and Non-Economic Concerns: Economic Law Facing New Challenges, Springer, ECSA, Austria, Vienna. En materia ambiental consultar: Carolyn Deere y Daniel Esty (2002) Greening the Americas. NAFTAs Lessons for Hemispheric Free Trade, The MIT Press, Cambridge Mass, London, England.
9. Para un análisis de estos temas ver J.M Salazar-Xirinachs (2002) “Developmental Issues posed by the FTAA”, artículo presentado en la conferencia “Planning a Community of the Americas”, Saint Mary’s University, Halifax, Canada, 30 septiembre, 2002. mimeo.
10. Ver Declaración Ministerial de Quito en www.ftaa-alca.org