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The Trade Section of the DTT supports the efforts of Member States to promote economic diversification and integration, trade liberalization, and market access that can lead, through expanded market and investment opportunities, to enhanced economic development, job creation, and poverty reduction. |
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Las relaciones Europa con el Caribe, Centroamérica, |
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José M.
Salazar-Xirinachs
1
Milano, Italia, 15
Enero 2003 |
| Workshop Académico: “Europa y América Latina en la
Economía Global: Cómo Intensificar sus Relaciones Económicas”, organizado por la
Universidad de Bocconi y Comité Milano BID 2003 |
Quiero en primer lugar agradecer a los Señores Carlo Secchi, Rector de la Universidad Luigi Bocconi y Gilberto Bonalumi, Coordinador del Comité Milano BID 2003, por su atenta invitación a participar en este workshop académico. Para mí es un privilegio tener la oportunidad de conversar con ustedes en este evento. Quisiera enfatizar una perspectiva latinoamericana de las relaciones entre América Latina y Europa y voy a hacer esto en tres partes: 1. Un comentario general 2. Comentarios específicos sobre cada una de las cuatro relaciones bilaterales cubiertas por el panel, en particular en cuanto al tema de acceso a los mercados Europeos que cada país o subregión enfrenta 3. Otros elementos que imponen restricciones o influyen la profundización de las relaciones económicas entre Europa y estas subregiones de América Latina y el Caribe. A. Comentario General: Desequilibrio “Ayuda, No Comercio” Como comentario general la característica que más salta a la vista en las relaciones entre Europa y América Latina en general, es que tradicionalmente han estado dominadas por un desequilibrio fundamental. Por una parte se ha tenido un gran avance y una serie de fortalezas en el terreno político-diplomático y de la cooperación, pero por otra, ha habido muy limitado progreso e importantes debilidades en el tema comercial, en particular en los temas de acceso a los mercados Europeos. La relativamente reciente política Europea de negociar acuerdos comerciales recíprocos como el negociado con México, y Chile y en proceso con MERCOSUR, es una forma en que potencialmente se puede resolver este desequilibrio tradicional. Una pregunta fundamental es si efectivamente esos acuerdos son la vía para intensificar las relaciones económicas entre Europa y América Latina y sobre esto voy a comentar en unos minutos. Pero lo que que quiero resaltar como primer punto es que en las tres o más décadas de relaciones institucionalizadas entre la Unión Europea y América Latina ha habido una extraordinaria convergencia de visiones y objetivos entre las dos regiones en asuntos políticos y diplomáticos, desde la solución pacífica de conflictos, a temas de derechos humanos, un apoyo decisivo de Europa a los procesos de transición y consolidación democrática, y a los procesos de concertación, pacificación y reconstrucción en, por ejemplo, Centroamérica. La cooperación económica europea ha sido fundamental en estos campos y también en apoyar reformas económicas y procesos de integración a lo interno de ciertas sub-regiones de América Latina y el Caribe. Para seguir con el ejemplo de Centroamérica, es un hecho bien conocido que en los años 90 Europa ha sido el primer donante internacional. Sin embargo, tradicionalmente la Comunidad ha ofrecido a los países en desarrollo del Continente Americano dos modelos de relación económica: para América Latina un modelo de “ayuda sin comercio” (Aid, Not Trade), o para ponerlo menos drámáticamente de ayuda con fuertes limitaciones en materia comercial; y para el Caribe un modelo de “ayuda y comercio”, pero caracterizado en la parte comercial por un acceso unilateral en el contexto de Lomé. A partir de mediados de los 90s este modelo tradicional empezó a cambiar, con la renovada política de “Asociación Estratégica” de la UE que incluyó, como uno de sus principales elementos los nuevos acuerdos de cuarta generación, con México, Chile y MERCOSUR. Este nuevo enfoque motivó la convocatoria a la I Cumbre Unión Europea-América Latina celebrada en Rio en Junio de 1999, y fue reafirmado en la Segunda Cumbre celebrada en Madrid en el 2002. Por cierto, es importante señalar que uno de los factores que motiva la nueva estrategia de Europa de negociar acuerdos recíprocos es el deseo de establecer un contrapeso y reducir los potenciales efectos negativos sobre los exportadores Europeos de los TLCs existentes y en proceso en el continente Americano como el ALCA. Creo que esta dinámica competitiva, con una mezcla de elementos ofensivos y defensivos, por un posicionamiento en América Latina entre Europa y los Estados Unidos merece todo un capítulo de análisis, pero no voy a entrar en esto ahora. Más bien, el punto es que la característica fundamental del momento actual en las relaciones económicas Europa-América Latina es que es uno de transición hacia un modelo más balanceado en dos sentidos: mayor balance en los componentes de ayuda y comercio (“trade and aid”) y también mayor balance en el sentido de avanzar hacia relaciones comerciales recíprocas en vez de unilaterales. Varios países y subregiones de América Latina están muy interesados en este rebalanceo. Ahora bien, esta ha sido la intención política, la pregunta es ¿hasta qué grado esto se ha logrado en la práctica? B. El Régimen de Acceso Para poder responder a esta pregunta tenemos que analizar el régimen de acceso a los mercados Europeos que enfrentan los diferentes países o subregiones y su evolución. Al respecto hay varias preguntas importantes: ¿hasta qué punto la nueva estrategia de la UE ha logrado mejorar el régimen de acceso de las exportaciones latinoamericanas a Europa? ¿Es el régimen actual el apropiado para una profundización de las relaciones económicas entre Europa y América Latina? ¿Qué es lo que queda por hacer?. En este tema del régimen de acceso hay situaciones muy específicas y particulares por lo que, en vez de comentarios generales, me voy a referir a la situación específica de cada uno de los cuatro países o subregiones incluídas en este panel. Centroamérica Comienzo con Centroamérica. Como para otros países de América Latina el pilar del régimen de acceso de Centroamérica a los mercados Europeos ha sido el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) Desde el punto de vista de Centroamérica el problema es que este sistema de preferencias se sitúa en el peldaño más bajo de los regímenes comerciales que la Unión Europea aplica a los países en desarrollo. Es precisamente por las limitaciones del SGP que los Estados Unidos lo complementó para la Cuenca del Caribe desde 1982, y para la Comunidad Andina, unos años despúes con la Iniciativa para la Cuenca del Caribe y con el Régimen de Preferencias Especiales para la los Países Andinos. Estos regímenes explican en parte el impresionante incremento del comercio en productos no solo agrícolas sino industriales de Centroamérica a los Estados Unidos, en particular productos textiles y de confección. Pero si se miran las estadísticas comerciales de las exportaciones de Centroamérica a Europa se puede ver que siguen siendo totalmente dominadas por productos agrícolas tradicionales como banano, café, azúcar, no se ha logrado hacer una transición hacia la exportación de productos manufacturados y de mayor valor agregado y grado de procesamiento. Una razón importante para esto son las limitaciones del régimen de acceso. Desde los años 70 Centroamérica venía presionando fuertemente pero sin éxito a la Comunidad Europea a eliminar problemas como el escalamiento tarifario, que imponía aranceles más altos para productos procesados, eliminar excepciones a importantes productos donde centroamérica es competitiva, como los textiles, y por resolver problemas relacionados con barreras no arancelarias. La necesidad de respaldar la cooperación política y con la paz con medidas de apertura comercial también fue un tema central del Diálogo de San José. El tema es que desde el punto de vista Centroamericano, el SGP es percibido, correctamente, como un trato comercial desfavorable y discriminatorio en relación con, por ejemplo, los países ACP signatarios de la convención de Lomé. En 1990 y 91 finalmente la UE introdujo un régimen “SGP ampliado” con acceso “temporal y extraordinario” para los países andinos, y Centroamérica, respectivamente. Entre 1994 y 1996 se aprobó un nuevo SGP industrial y agrícola, que ya no impone contingentes máximos y se basa exclusivamente en aranceles. El nuevo SGP introdujo un sistema de diferenciación de productos en función de la sensibilidad de los productos en Europa, un sistema de exclusión de países beneficiarios según nivel de desarrollo, y un sistema de graduación de sectores según el cual ciertos sectores y clusters de sectores son excluídos de las preferencias cuando se cumplen ciertos criterios de crecimiento y participación de mercado. Finalmente, el nuevo SGP también incluye regímenes especiales de estímulo y sanción para mejorar la normativa ambiental y laboral y apoyar la lucha contra el narcotráfico. Este es el sistema actual. Bajo este sistema ha habido un cierto incremento en el comercio. Y por cierto sería bueno que las ponencias profundizaran un poco en el diagnóstico y documentación del desempeño bajo estos cambios. Creo que una de las funciones del sector académico es documentar y analizar bien el desempeño económico atribuible a los cambios en el régimen de acceso, y no vi en las ponencias un esfuerzo para hacer esto. Pero, el avance es insuficiente. Recientemente he tenido varias conversaciones con centroamericanos de diferentes países que siguen de cerca estos temas, así como con algunos empresarios y detecto varios problemas que ellos señalan: • Primero, muchos argumentan, persuasivamente, que para ciertos productos el nuevo SGP resulta ser más restrictivo y tiende a reducir beneficios como consecuencia del mecanismo de graduación. Esto ocurre no solo en los países más grandes, como Brasil, México, Chile o Argentina, que han visto numerosos productos graduados según este sistema. El 18 de diciembre pasado, Costa Rica fue notificada de que a causa del crecimiento de sus exportaciones de piña, no solo este producto sino otros como plantas ornamentales, helechos, macadamia y melón también serán graduados del Régimen Especial de Lucha contra las Drogas, lo cual va a afectar negativamente a casi 200 millones de dólares de exportaciones de Costa Rica a Europa partir del mes de abril que tendrán que pagar el arancel común. • También se critica que no se hayan modificado las reglas de origen para permitir la acumulación entre beneficiarios. • Finalmente, se señala la pérdida de valor del SGP como instrumento de desarrollo al darse TLCs como los negociados con México y Chile, y por la erosión de los márgenes preferenciales como resultado de la liberalización arancelaria en el marco del sistema multilateral. Todo lo anterior pone de manifiesto las debilidades e incertidumbres de los regímenes unilaterales de preferencias y la importancia de acuerdos bilaterales recíprocos. Es por esto que Centroamérica ha estado muy interesada en negociar acuerdos recíprocos con sus principales socios comerciales, como la negociación de un TLC con los Estados Unidos que formalmente se lanzó la semana pasada, y es por las mismas razones que Centroamérica insistió fuertemente en la Cumbre de Madrid del año pasado en avanzar hacia un TLC recíproco con la UE. La UE aceptó el planteamiento y se tiene programado iniciar negociaciones en el año 2004. Creo que la negociación de este acuerdo recíproco es una parte fundamental de la respuesta a la pregunta planteada por este Seminario de cómo profundizar las relaciones económicas entre AL y la UE en la próxima etapa. Pero, como en los acuerdos con MERCOSUR y Chile, una de las preguntas fundamentales para Centroamérica será la inclusión significativa del sector agrícola en este acuerdo recíproco y cómo esto interactuará con la Ronda de Doha en curso. Sobre esto comentaré en pocos minutos. El Caribe La situación del Caribe y sus relaciones con la UE son muy diferentes y particulares. Durante 25 años hasta Junio del año 2000 estuvieron enmarcadas en las cuatro convenciones de Lomé que le dieron al Caribe un marco para el diálogo político, el comercio y la cooperación económica y financiera. Como el paper de Stefan Szepesi explica, los desarrollos en la última década, incluyendo la necesidad de hacer estos esquemas compatibles con la OMC en general y en productos específicos como el banano, han resultado en un dramático cambio en la naturaleza de las relaciones bilaterales las cuales se rigen ahora por el Acuerdo de Cotonou de Junio del 2000. Este es el nuevo marco que integra los tres elementos básicos de la política Europea hacia los estados ACP: la dimensión política, la ayuda para el desarrollo y la cooperación económica y comercial. Una de los cambios más importantes en la política comercial es el compromiso de iniciar negociaciones comerciales con el fin de concluir un “acuerdo regional de asociación económica” que deberá entrar en vigencia a más tardar en el año 2008. A partir de su entrada en vigencia, comenzaría un período de transición de 12 años hasta llegar a libre comercio recíproco. Los resultados de 25 años de las convenciones de Lomé, y de las correspondientes preferencias unilaterales, son mezclados. En estas tres décadas no lograron cambiar el patrón tradicional de especialización de los países del caribe y las exportaciones de esta región a Europa siguen consistiendo casi exclusivamente de productos primarios, además por supuesto del crecimiento de ciertos sectores de servicios, entre los que destaca el turismo. No ha habido un movimiento significativo hacia una producción de mayor valor agregado. Algunos analistas van más allá argumentando que incluso esos acuerdos preferenciales, y los protocolos especiales para productos específicos, contribuyeron a reforzar un síndrome de dependencia y a retardar la capacidad de los países del Caribe de moverse hacia arriba en la escalera de la ventaja comparativa. Documentos oficiales de la UE misma señalan para el conjunto de países ACP que “Aunque contribuyeron al éxito comercial de algunos países, los resultados globales son mixtos: la participación de mercado de los países ACP en el mercado de la UE cayó de 6.7% en 1976 a 3% en 1998, y todavía el 60% de las exportaciones totales se concentra en solo 10 productos”. Aunque muchos en el Caribe ven con temor el Acuerdo de Cotonou y su requerimiento de negociar acuerdos comerciales recíprocos, otros más optimistas ven esto como una oportunidad para lograr un reposicionamiento global del Caribe y en particular con la UE, y para moverse hacia arriba en la escala de productos y de ventajas comparativas. Uno de los retos más importante a futuro en la relación Caribe-UE es lograr una negociación favorable que produzca los incentivos correctos y combinar esto con la cooperación económica y financiera, así como con las inversiones, que permitan el desarrollo de competitividad y una respuesta apropiada por el lado de la oferta en los países del Caribe. Para ser provocativo quisiera levantar dos temas o preguntas, una pregunta es para los amigos del Caribe, y la otra es para los amigos de Europa. A los amigos del Caribe quisiera decirles que no veo claro que se tenga una agenda proactiva para lograr los objetivos de las negociaciones que se inician con Europa. Al menos para un observador externo pero cercano, pareciera que en los últimos años ha predominado una actitud defensiva o reactiva ante los cambios liderados por la UE. Me parece que un reto para el Caribe es pasar a la ofensiva con una agenda positiva frente a las negociaciones comerciales que se avecinan con la UE, y sus interacciones con otras negociaciones como el ALCA y la OMC. En cuanto a los amigos de la UE, quisiera simplemente preguntarles, y sé que esto es el equivalente de un arma de destrucción masiva, pero yo no termino de entenderlo, por qué la UE no le da al Caribe el waiver que el Caribe necesita para completar acuerdos de libre comercio con otros países, incluyendo al ALCA, sin tener que darle el mismo tratamiento de Nación Más Favorecida a Europa. Posiblemente estoy pecando de una tremenda ingenuidad, pero me parece que para economías pequeñas como las caribeñas esto sería un gesto de cooperación importante que daría mucho más grados de libertad a las naciones caribeñas para redefinir su inserción a la economía mundial. México Quisiera ahora comentar brevemente el caso de las relaciones UE-México y en particular el significado del TLC bi-regional. En la visita del Comisario Pascal Lamy a México en Abril del año pasado para hacer una valoración del acuerdo el Sr. Lamy dijo que este acuerdo es “el primero, el más rápido y el mejor”. Efectivamente, este acuerdo es el primero negociado por la UE con un país del Continente Americano, de hecho no es solo el primer TLC transatlántico, el segundo es el que se acaba de concretar con Chile, sino que es el primer acuerdo que Europa negocia con un país que no es una excolonia, un país mediterráneo o de Europa del Este. Es el más rápido porque fue negociado en un tiempo record de un año y pasó rápidamente por los trámites de aprobación y entró en vigencia en julio de 2000. El Comisario Lamy argumenta que el mejor porque representó (en ese entonces) el convenio más amplio en términos de cobertura que ha negociado la UE. Según la Comisión Europea, este acuerdo provee a las compañías de los países Europeos un tratamiento similar o mejor que el que tienen los socios del NAFTA o TLCAN, o sea que el acuerdo es NAFTA-plus. Para México el acuerdo es sumamente importante porque significa que México tiene ahora acuerdos modernos y comprehensivos con los dos bloques económicos más grandes del mundo que son sus dos principales socios comerciales, y le permite avanzar hacia una diversificación de sus relaciones comerciales. El acuerdo es ciertamente ambicioso, todo el comercio en productos industriales, que es el 93% del comercio bilateral total, estará libre de aranceles en el 2007, y un monto muy sustancial ya está en régimen de libre comercio. De hecho la desgravación arancelaria es la más rápida que hayan negociado tanto Europa como México con ningún otro socio, incluso más rápida que en el NAFTA, en este sentido el acuerdo es NAFTA-plus. La liberalización del comercio de productos agrícolas y pesqueros es menos comprehensiva, y cubre el 62% de los flujos comerciales en esos sectores. La liberalización en los productos agrícolas más sensibles como cereales, lácteos, cárnicos y azúcar no se incluyó sino que tendrá lugar a partir del año 2003. Otros productos agrícolas de interés para México fueron negociados con un acceso limitado a través de cuotas (cítricos, frutas, jugo de naranja congelado, etc). El comercio de servicios será liberalizado progresivamente en un período de 10 años, con la excepción de transporte aéreo, servicios audiovisuales y cabotaje marítimo. El acuerdo también incluye medidas de apertura y disciplinas en materia de inversión, compras del sector público, propiedad intelectual, política de competencia, y un mecanismo moderno para la resolución de controversias. En cuanto a resultados del acuerdo, es todavía prematuro sacar conclusiones pero sí se ha registrado un incremento del comercio y las inversiones entre México y la UE bastante impresionante desde que el acuerdo entró en vigencia a principios del año 2000. Las exportaciones de México a la UE se incrementaron en 38% en el primer año del acuerdo, y las exportaciones de la UE a México en 29%. De 1994 al 2000, el 20% de la IED en México fue de origen Europeo, esta proporción subió a 40% en el año 2000 con un mondo de casi 15 mil millones de Euros, habría que ver si este nivel se sostuvo en el 2001 y 2002. No es esta la ocasión para entrar en una evaluación de las características detalladas del acuerdo ni de sus resultados, más bien quisiera enfatizar tres puntos principales: • Primero, la negociación fue posible en tiempo récord por dos razones principales: porque el componente agrícola de la oferta exportable de México es muy reducido, menos del 5% de las exportaciones de México; y porque hubo una coincidencia de sensibilidades por la que las partes acordaron posponer negociaciones en los productos agrícolas sensibles para ambos como cereales, lácteos, cárnicos y azúcar. • A pesar de estas limitaciones, las características del acuerdo y sus resultados en los primeros dos años de operación sugieren que este tipo de acuerdos son un instrumento muy importante para profundizar las relaciones entre la UE y países y sub-regiones de AL. • Tercero, no debe olvidarse que estos acuerdos de “cuarta generación” se enmarcan dentro de marcos más amplios de cooperación que se han expandido hacia áreas avanzadas de cooperación como la propiedad intelectual, la ciencia y tecnología, las telecomunicaciones y las tecnologías de la información. Creo que esta expansión de la cooperación es una dimensión muy importante que complementa los impactos positivos de estos acuerdos. No voy a comentar sobre el caso de Cuba, en parte porque no recibí la ponencia a tiempo y en parte porque Cuba no es miembro de la OEA y por lo tanto no hemos estado trabajando de cerca con Cuba como lo estamos haciendo con otros países. Más bien para terminar estos comentarios quisiera referirme brevemente a algunos factores que pueden limitar o restringir la intención política de pasar del unilateralismo a relaciones recíprocas reguladas por acuerdos de “cuarta generación” entre la UE y AL y de que estos acuerdos produzcan los resultados deseados. C. Elementos condicionantes de la profundización de las relaciones económicas Creo que hay tres fuentes generales de limitaciones importantes y una específica. Las generales son: • El proteccionismo Europeo, en particular en el sector agrícola. Desde una perspectiva Latinoamericana el proteccionismo de la UE, en especial en la agricultura, es un factor que domina la discusión y se percibe como uno de los principales obstáculos para la negociación efectiva de acuerdos comerciales modernos o de “cuarta generación” como los negociados con México y Chile y en proceso con MERCOSUR. No voy a profundizar en esto solo mencionarlo y estoy seguro que será un elemento que saldrá en la discusión no solo de este panel sino del siguiente. • La otra limitación importante es la interacción de las negociaciones regionales con la Ronda de Desarrollo de Doha. En particular en el tema agrícola hay fuertes razones para creer que es difícil lograr avances significativos por la vía del regionalismo o los acuerdos bilaterales, y que los principales temas solo se resolverán en el ámbito multilateral. Si esto es cierto, esto no es un buen augurio para concluir procesos bilaterales mientras no se haya concluído la ronda de Doha. Esta es una restricción que está afectando las negociaciones del ALCA, y creo que aplica con igual o más fuerza a cualquier negociación recíprocas entre países o regiones de AL y Europa. Pero como los casos de el TLC con México y con Chile demuestran, esto no necesariamente es un obstáculo infranqueable. • Tercero, aún si se logran concretar más acuerdos recíprocos con Europa, es importante recordar que las economías pequeñas y medianas de AL tales como la de Centroamérica, el Caribe e incluso la Comunidad Andina, tienen importantes limitaciones competitivas, tecnológicas e institucionales y por el lado de la oferta para aprovechar las oportunidades de un mayor acceso al mercado europeo. Creo que los programas de cooperación de los países Europeos deben enfocarse mucho en este tema en la próxima etapa para crear las capacidades relacionadas con el comercio que a estos países les falta. • La limitación específica que quiero mencionar es la siguiente: El movimiento hacia la reciprocidad en las relaciones de la UE con México, Chile y MERCOSUR refleja en parte el peso de los intereses económicos europeos en esos países. Sin embargo, no está claro que el interés de Europa en una relación recíproca con Centroamérica o la Comunidad Andina sea suficientemente grande como para avanzar hacia acuerdos recíprocos con estos grupos de países. Concluyo diciendo que en mis comentarios he enfatizado lo que considero que son las principales áreas de retos y desafíos para responder a la pregunta de este seminario sobre cómo intensificar las relaciones económicas, en particular en materia de negociaciones comerciales, sobre todo con el nuevo giro a la reciprocidad. Pero por supuesto, no debemos perder de vista que la relación con Europa es estratégica y decisiva para la prosperidad económica y el desarrollo de los países Latinoamericanos y que esta relación siempre ha sido sumamente constructiva y se ha venido desarrollando y fortaleciendo en múltiples frentes, políticos, económicos y de cooperación. Muchas gracias.
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jsalazar@oas.org. Los puntos de vista expresados en esta conferencia son
responsabilidad del autor y no deben ser atribuidos a la Secretaría General de
la OEA ni a ninguno de sus países miembro. |
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