Fonte: OMC.

A ALCA poderia mudar radicalmente o impacto das medidas antidumping sobre o comércio hemisférico. No período 1987–2000 foram registrados 638 casos deste tipo contra os países da região, dos quais 153 foram iniciados pelo resto do mundo e 485 pelos parceiros do hemisfério. Além disso, o uso deste instrumento está totalmente concentrado entre as quatro principais economias. Como indica a tabela 1, Estados Unidos, Brasil, México, Canadá e Argentina foram objeto de 435 das 485 investigações antidumping iniciadas por governos do hemisfério durante o período em análise. Por outro lado, os governos desses cinco países foram autores de 410 daquelas investigações. A maioria dos demais países da região praticamente não usa este instrumento de proteção, e é relativamente pouco afetada por ele, conforme mostramos em outro trabalho (Tavares, Macario e Steifatt, 2001). De fato, se excluirmos a participação dos países menores, quer como autores ou como objeto das investigações, veremos que 78% das ações antidumping envolveram exclusivamente as cinco maiores economias.

Entre os principais usuários de medidas antidumping nas Américas, Brasil e Estados Unidos são os únicos que sofrem mais ações do que aplicam. Este aspecto deveria estimular, pelo menos em princípio, posições negociadoras convergentes entre os dois países nesta área, algo que não ocorreu até o momento. Enquanto que o governo brasileiro vem insistindo na necessidade de rever os critérios de aplicação deste instrumento no contexto da ALCA, o governo americano só admite abordar este tema no âmbito da OMC (ver Lindsey e Ikenson, 2001). A explicação corrente para tal divergência é a de que a posição brasileira visa proteger os interesses dos exportadores afetados pelas investigações enquanto que a posição americana defende exclusivamente os interesses das indústrias locais que competem com importações (ver Tavares, 2002). Tal como outros instrumentos protecionistas, medidas antidumping são incompatíveis com o propósito de formar um espaço econômico unificado. Duas experiências bem sucedidas no trato deste problema são as da União Européia e a do Acordo Austrália–Nova Zelândia, que aboliram as ações antidumping entre seus membros, ao mesmo tempo em que estabeleceram marcos regionais para lidar com os aspectos transfronteiriços do processo de concorrência. Este objetivo tem sido defendido pelo vários países da ALCA, em contraste com a oposição radical por parte dos Estados Unidos.

Como notou o embaixador Rubens Ricupero (2002), a sequência recente de medidas protecionistas adotadas pelo governo americano significou uma mudança unilateral das regras do jogo na ALCA cuja consequência foi tornar “praticamente inatingível o objetivo original, que era, para nós, ganhar maior acesso ao mercado dos EUA”. Isto não significa que o Brasil deva abandonar as negociações antes de sua conclusão em 2005. Basta manter a posição que tem sido adotada desde o início deste processo. Entretanto, a despeito de eventuais espectativas passadas, é inequívoco que o projeto de integração hemisférica não será uma prioridade relevante da política comercial brasileira nos próximos anos.

4. A Reconstrução do Mercosul

Os comentários apresentados adiante sobre as prioridades do Mercosul após a crise argentina estão baseados em quatro premissas. A primeira é a de que os méritos deste empreendimento não se limitaram ao excepcional crescimento dos fluxos regionais de comércio e investimento nos anos 90, mas resultaram sobretudo do fato de haver permitido que os países da região começassem a se beneficiar dos padrões de competição internacional gerados pelo progresso técnico nas últimas três décadas, que foram marcados pelas tendências simultâneas em direção à globalização de mercados e à regionalização das estruturas produtivas. Conforme discuti em outros trabalhos (ver Tavares, 2000), tais eventos foram criados pelo descompasso entre o declínio acelerado dos custos de informação e a relativa estabilidade dos custos de transporte no passado recente. Assim, o Mercosul é importante por razões de geografia econômica. A menos que os padrões contemporâneos de competição venham a ser redefinidos por outra revolução tecnológica, as metas da integração regional continuarão a ser prioritárias para o Brasil.

A segunda premissa é a de que o sucesso do Mercosul nos seus anos iniciais decorreu em grande medida do esgotamento do modelo brasileiro de substituição de importações, que havia impedido até meados dos anos 80 qualquer possibilidade de integração regional entre os países latino-americanos. Dada a magnitude das barreiras então existentes, o comércio de bens entre o Brasil e a Argentina em 1985 foi de apenas um bilhão de dólares, e os fluxos bilaterais de investimento direto foram virtualmente nulos. Esta situação paradoxal começou a mudar em 1986, com a assinatura dos protocolos bilaterais, mas só veio a ser superada completamente depois de 1991, em virtude de dois fatores combinados: as reformas comerciais unilaterais no Brasil e na Argentina e a liberalização adicional estabelecida pelo Tratado de Assunção. Assim, o dinamismo das transações regionais nos anos seguintes deve ser visto como um processo de adaptação a um contexto de normalidade, onde os fluxos de comércio e investimento começam a alcançar os montantes correspondentes àqueles que seriam naturais na região, dados os níveis de renda dos países membros e a proximidade geográfica entre a Argentina e o centro-sul do Brasil. Mesmo se o Mercosul não tivesse outros méritos, só os benefícios gerados por estas condições normais já seriam suficientes para justificar o empenho dos países membros na preservação da área de livre comércio construída na primeira metade dos anos 90.

A terceira premissa é a de que o dinamismo do processo de integração até 1998 permitiu manter a credibilidade internacional do Mercosul, a despeito da sequência de decisões equivocadas tomadas pelos países membros naquele período, dentre as quais cabe destacar: [a] as metas do Tratado de Assunção, que além de irreais – ao pretender cumprir em cinco anos um programa que na Europa levou quatro décadas para ser implantado – eram inconsistentes, dada a impossibilidade de harmonizar as políticas macroeconômicas da região naquele momento; [b] a tentativa de formar uma união aduaneira sem corrigir as disparidades existentes entre os sistemas de tributos domésticos dos países membros; [c] o protocolo de defesa da concorrência assinado em Fortaleza em dezembro de 1996, que trata as questões antitruste como se fossem disputas mercantilistas e se tornou, de fato, um obstáculo à cooperação entre as agências de defesa da concorrência, conforme mostrei em outro trabalho (ver Tavares, 2001).

A quarta premissa é a de que o marco de referência útil para o Mercosul não é a União Européia, mas o acordo CER (“Closer Economic Relations”) assinado pela Austrália e Nova Zelândia em 1983. A experiência do CER é relevante para o Mercosul devido a dois motivos principais. Em primeiro lugar, tal como os países latino-americanos, Austrália e Nova Zelândia também passaram cinco décadas sob a égide das políticas de substituição de importações, entre a crise de 1929 e o final dos anos 70; e também procuraram implantar um projeto de integração regional ao mesmo tempo em que realizavam reformas liberalizantes no plano doméstico. Em segundo lugar, tal como no Mercosul, decidiram criar um espaço econômico unificado sem o amparo de órgãos supranacionais. Em apenas sete anos, o CER permitiu a eliminação completa de tarifas, ações antidumping e de subsídios domésticos que pudessem afetar o comércio bilateral. Seus membros não estabeleceram uma união aduaneira formal, mas as estruturas tarifárias em relação a terceiros países são praticamente idênticas. Não existem projetos de união monetária, embora a estabilidade cambial no plano bilateral tenha sido um dos fatores que facilitaram o sucesso do CER. Ambos países possuem taxas de câmbio flutuante e procuram seguir políticas fiscais e monetárias que produzam resultados similares quanto ao contrôle da inflação e das taxas de juros domésticas.

Outro aspecto relevante dessa experiência foi o papel desempenhado pelas políticas de defesa da concorrência. Ambos países possuiam leis antitruste desde o começo do século, mas, tal como na Argentina e no Brasil, permaneceram inaplicadas durante o período da substituição de importações, vindo a ressurgir no debate público em decorrência das reformas econômicas implementadas nos anos 80. Desde então tais políticas passaram a influir tanto no plano doméstico — forçando a coerência dos projetos governamentais e fiscalizando a conduta do setor privado — quanto no plano regional, redefinindo as prioridades do processo de integração. Assim, em lugar de querelas sobre fluxos comerciais, normas de origem e preços relativos, o diálogo entre os governos concentrou-se nos temas relativos à eficiência sistêmica de suas economias e ao bem estar de suas respectivas populações.

O escopo deste artigo não comporta uma análise da crise argentina, cuja dramaticidade dispensa qualificações. Cabe notar, entretanto, que ao contrário do que sugerem certas interpretações superficiais,² este fenômeno não significou o fim do Mercosul, posto que abriu a possibilidade de reconstruir o processo de integração regional em bases mais sólidas. O diagnóstico resumido acima mostra que a solução mais apropriada seria buscar uma aproximação gradual ao modelo CER. Para tanto, as principais providências seriam as seguintes:

• Substituir o protocolo de Fortaleza por um acordo de cooperação entre as agências de defesa da concorrência (ver os detalhes desta medida em Tavares, 2001).
• Conferir status de projeto regional ao debate sobre a reforma tributária que o próximo governo provavelmente irá implementar. Além de manter os parceiros do Mercosul informados sobre o andamento do anteprojeto de lei no congresso brasileiro, através de seminários acadêmicos, encontros entre parlamentares e tributaristas da região, etc., o governo deveria adotar uma posição firme em prol da harmonização dos sistemas tributários do Mercosul.
• Concluir a discussão sobre o regime automotivo, que tem sido postergada desde 1995, e estabelecer finalmente um conjunto mínimo de disciplinas sobre incentivos fiscais no Mercosul (ver Tavares, 2000; Chudnovsky, 2001).
• Rever a tarifa externa comum (TEC) após a implementação da reforma tributária, posto que a eliminação dos atuais impostos em cascata irá modificar radicalmente a estrutura de proteção efetiva da economia brasileira.
• Após a superação da atual crise argentina, estabelecer um prazo sensato para abolir o uso de medidas antidumping no Mercosul.
• Dar continuidade às negociações comerciais com a União Européia. Embora os resultados potenciais deste empreendimento não sejam promissores a curto prazo, a experiência recente tem revelado um sub-produto particularmente benéfico às atuais circunstâncias, que é o de reforçar a coesão entre os sócios do Mercosul (ver Giordano e outros, 2001).

5. Conclusão

Em síntese, a discussão anterior mostrou que a ênfase na promoção da OMC, o ceticismo em relação à ALCA e o empenho na reconstrução institucional do Mercosul deveriam ser os traços básicos de nossa política comercial nos próximos quatro anos. Conforme vimos, o lançamento da rodada de negociações na OMC, ao lado do protecionismo do governo Bush, impuseram uma revisão de prioridades nos planos multilateral e hemisférico. Esta revisão não irá requerer, entretanto, mudanças significativas nas condutas que o governo brasileiro vem mantendo há vários anos em ambos contextos. De fato, a única área onde serão necessárias novas iniciativas é a do Mercosul, embora a crise argentina não tenha alterado a relevância original deste projeto.

Por fim, cabe recordar que todas as proposições normativas aqui sugeridas estão submetidas à limitação óbvia de que nenhuma política comercial é capaz de corrigir distorções advindas de políticas domésticas inconsistentes, sobretudo nas áreas cambial, tributária e de incentivos fiscais. A experiência das últimas duas décadas foi prolífica ao demonstrar que esta platitude costuma ser ignorada por governos com os mais diversos cortes ideológicos.