Figura 1: Estruturas de Custos e Vetores de Produção

Com base nesses conceitos, retornemos à tabela 1. Os seis grupos de parceiros comerciais ali incluídos diferem em muitos aspectos, como o tamanho dos mercados domésticos, atributos geográficos, níveis de desenvolvimento econômico e políticas comerciais aplicadas a terceiros países. Não obstante, êles possuem duas características fundamentais em comum: um intercâmbio bilateral cuja expansão tem sido superior à do comércio mundial, e um processo de integração econômica baseado em níveis crescentes de transações intra-industriais. A explicação convencional para tais similitudes é a de que todos esses países aderiram a esquemas de integração regional no passado recente.⁴ Embora correto para o caso da América do Sul, como veremos adiante, esse argumento não responde às seguintes perguntas:

[a] por que o regionalismo entrou em moda num período marcado pelo intenso dinamismo do comércio multilateral?

[b] por que as transações intra-industriais tornaram-se tão predominantes?

[c] por que o comércio bilateral entre os países da OECD começou a crescer a partir de 1983, vários anos antes da proliferação dos acordos regionais?

[d] por que países como França e Alemanha, cujos índices de comércio intra-industrial já eram altos em 1980, aprofundaram ainda mais a integração nos anos seguintes?

O esquema analítico sintetizado na figura 1 oferece uma resposta uniforme a todas essas perguntas: o declínio persistente dos custos de transação. Entre os países da OECD, os coeficientes de correlação entre preços de computadores e os índices de integração econômica são genericamente elevados durante o período em análise, sobretudo na fase de crescimento do comércio mundial, entre 1983 e 1995. Nos termos da figura 1, esse processo pode ser descrito como uma sequência de deslocamentos na direção sudoeste das curvas Tc e Ac. Este dinamismo foi estimulado por dois fatores adicionais importantes:

[a] a queda das taxas de inflação e a subsequente consolidação da estabilidade macroeconômica naqueles países;

[b] o debate público sobre credibilidade e transparência das políticas governamentais, especialmente quanto à perenidade dos instrumentos que regulam as transações internacionais.

A América Latina esteve à margem dessas mudanças durante vários anos. Embora o comércio exterior estivesse florescendo em toda parte depois 1983, o intercâmbio Argentina - Brasil, por exemplo, caiu 50% entre 1980 e 1985; e 65% entre 1981 e 1986, no caso de Colômbia e Venezuela. De fato, as restrições decorrentes da crise da dívida externa, aliadas ao aparato burocrático herdado do período da substituição de importações, impediram que essas economias tivessem acesso às novas estratégias empresariais geradas pelo progresso técnico na indústria de informática. Esta situação mudou gradualmente a partir de 1985, através de uma série de iniciativas, como os protocolos firmados entre Argentina e Brasil no período 1986/1988, a reformulação do Pacto Andino em 1990, o projeto Mercosul, e, fundamentalmente, as reformas comerciais unilaterais realizadas na região no passado recente.

Para as empresas brasileiras, um dos principais desafios implícitos no projeto da ALCA consiste na necessidade de ajustar rapidamente seus vetores de produção e respectivas estratégias de longo prazo — tanto no país quanto no exterior — aos perfis atuais de custos de produção e transação. Em outros países, como Estados Unidos e Reino Unido, por exemplo, isto significou um processo de reestruturação industrial que se estendeu por mais de uma década, sob um contexto macroeconômico que assegurava a estabilidade das regras do jogo. Este desafio também se aplica, obviamente, às demais economias latinoamericanas, mas é mais intenso no caso brasileiro, devido à dimensão e complexidade do parque industrial instalado no país. Como veremos ao longo das próximas seções, a superação desse obstáculo é um requisito básico para enfrentar a maioria dos temas que integram a atual agenda externa da economia brasileira.

3. A Inserção Internacional da Economia Brasileira

A tabela 2, que mostra a distribuição geográfica do comércio exterior brasileiro durante os últimos 20 anos, fornece alguns indicadores sobre o significado da ALCA para a economia brasileira. O primeiro aspecto a notar é o declínio do mercado americano como fonte de absorção das exportações brasileiras. Após uma fase de crescimento, entre 1975 e 1985, a entrada de produtos brasileiros naquele mercado começou a perder dinamismo justamente no período em que os Estados Unidos consolidaram sua posição de potência hegemônica mundial.

O desequilíbrio das relações bilaterais Brasil-Estados Unidos tem sido objeto de vários estudos recentes (vide, por exemplo, Abreu, 1995; Markwald e outros, 1995; Motta Veiga e Machado, 1997). Conforme observaram Markwald e outros (1995): "As relações econômicas Brasil-EUA têm-se caracterizado pela existência de assimetrias que abrangem tanto o comércio de bens quanto o de serviços. Nos últimos anos, os EUA lograram expandir suas vendas ao mercado nacional a um ritmo superior à taxa de crescimento das importações brasileiras; por outro lado, a expansão das exportações brasileiras para os EUA foi menor, quando comparada com o desempenho do Brasil nos demais mercados, o que contribuiu para reduzir a participação das exportações brasileiras no total das importações norte-americanas. No conjunto, este desempenho implicou a redução gradual do saldo no comércio bilateral durante o período 1990-94 e a reversão da balança comercial, com [...] déficit para o Brasil no ano de 1995." (p.i)

Tabela 2

Distribuição Geográfica do Comércio Exterior Brasileiro

A queda na competitividade das exportações brasileiras, cuja origem mais remota está associada aos temas discutidos na seção anterior, acentuou-se nos últimos anos com a sobrevalorização cambial advinda do Plano Real e o horizonte de curto prazo que tem marcado a política de comércio exterior desde meados de 1994. Conforme registraram Baumann e outros (1997), entre julho de 1994 e setembro de 1996, das 13.428 posições tarifárias que formam o Sistema Harmonizado brasileiro, 11.183 itens foram mudados, dos quais 939 sofreram mais de três variações. ⁵ Bens de capital e insumos intermediários estiveram entre os mais afetados, sendo suas regras de importação mudadas mais de cinco vezes! Dados os vínculos de encadeamento desses setores, essas mudanças significaram preços relativos instáveis para toda a economia.

É razoável supor que essa volatilidade seja transitória, tanto por motivos domésticos quanto pelos compromissos firmados no Mercosul, na ALCA e na Organização Mundial do Comércio. A médio prazo, a política comercial brasileira será provavelmente similar à das economias industrializadas, cujo traço fundamental é a estabilidade das normas de acesso aos mercados. Mas, enquanto permanecerem incertas as condições de concorrência, as firmas estabelecidas no país estarão incapacitadas de avaliar corretamente suas estruturas de custo, e, em particular, a relação B, entre custos de produção e custos de transação. Logo, não saberão identificar as estratégias mais adequadas para enfrentar a competição internacional, pelas razões indicadas na seção 2.

Existem, entretanto, dois fatores adicionais que explicam as atuais assimetrias das relações Brasil-EUA: as barreiras americanas aplicadas a alguns produtos importantes da pauta brasileira de exportações, como aço, suco de laranja, texteis, açúcar e calçados; e a abertura da economia brasileira, que além haver estimulado as importações, encerrou a maioria dos litígios que marcaram os anos 80, relativos a propriedade intelectual, lei de informática, os entraves burocráticos da CACEX e os regulamentos sobre similar nacional. Neste contexto, o projeto da ALCA implica:

[a] intensificação do crescimento das importações;

[b] estabelecimento de prazos para a atualização tecnológica das empresas brasileiras, sob pena de serem excluídas do mercado; e

[c] a eventual remoção das barreiras comerciais americanas, cuja efetivação dependerá de negociações não triviais, como, por exemplo, a eliminação de medidas antidumping através da harmonização das políticas de concorrência no hemisfério.

É desnecessário frisar que, independentemente de tratados comerciais regionais ou multilaterais, países como Brasil e Estados Unidos sempre terão uma agenda bilateral extensa, abragendo interesses conflitantes e metas convergentes. Do lado brasileiro, a estratégia negociadora será constantemente marcada pela dicotomia entre os atrativos do acesso ao mercado e às tecnologias da potência hegemônica versus os riscos da destruição de capacidade produtiva doméstica. A ALCA é apenas um dos cenários possíveis desse diálogo, com a peculiaridade de forçar a quantificação dessas opções.

O segundo aspecto a notar na tabela 2 é a importância dos fluxos comerciais do Brasil com a União Européia e o resto do mundo, cuja participação no total das transações do país tem sido superior a 60% ao longo dos últimos vinte anos. Esta é uma peculiaridade que distingue a ALCA de outras iniciativas regionais. Tanto o Brasil quanto os Estados Unidos, as duas principais economias do projeto, são países cujos parceiros comerciais são diversificados. Por outro lado, conforme veremos na seção 4, a competitividade das principais indústrias exportadoras de ambos países é particularmente sensível às economias de escala a serem geradas pela integração hemisférica, ilustrando a lógica dos processos de regionalização da produção e globalização de mercados. Assim, o acesso ao mercado europeu, o dialógo com certos parceiros estratégicos como o Japão, e o fortalecimento da OMC como forum multilateral de negociações são prioridades efetivas dos dois países líderes da ALCA. Tais características não asseguram que os governos irão adotar as estratégias mais adequadas aos seus respectivos interesses nacionais, devido aos fatores que discutiremos mais adiante, na seção 6. Mas indicam, pelo menos, que as contradições potenciais entre regionalismo e multilaralismo não são relevantes no caso da ALCA.

O terceiro fato registrado na tabela 2 é o crescimento do comércio com os países membros da ALADI nos últimos dez anos. Desde meados dos anos 80, o governo brasileiro vem revendo gradualmente sua política externa em relação aos países vizinhos. Após décadas de isolamento, quando se acumulavam as restrições burocráticas advindas do modelo de substituição de importações com as limitações políticas impostas pelos governos militares, as condições de intercâmbio na região tornaram-se ainda mais perversas na primeira metade dos anos 80, devido às medidas adotadas pelo Brasil durante a crise da dívida externa. Entre 1981 e 1985, as importações brasileiras dos países membros da ALADI foram reduzidas à metade, e, em consequência, as exportações também cairam na mesma proporção. Além de inúteis para atacar os problemas de balanço de pagamentos que o país vivia naquele momento, tais medidas contribuiram para acentuar a recessão doméstica e propagá-la no continente. Em 1985, a ALADI absorveu apenas 9% das exportações brasileiras e gerou 12% das importações.

Tal como no caso da agenda bilateral com os Estados Unidos, a ALCA é apenas uma das configurações possíveis para os vínculos futuros do Brasil com os países vizinhos. A avaliação dessas perspectivas compreende o exame de quatro tópicos:

[a] o comportamento da economia brasileira como fonte geradora de investimentos diretos e de mecanismos de transferência de tecnologia;

[b] o escopo dos arranjos que irão sutentar a estabilidade monetária no hemisfério;

[c] a evolução do projeto Mercosul;

[d] o marco institucional que irá regular o funcionamento dos mercados domésticos. As próximas seções abordam esses temas sucessivamente.

4. Desempenho Exportador e Integração Hemisférica

As tabelas 3 e 4 mostram alguns contrastes entre a União Européia e a ALCA, com base nos indicadores relativos ao tamanho e ao nível de desenvolvimento industrial dos países que participam desses esquemas de integração. Na Europa, é quase indiferente medir a herarquia dos Estados membros através dos dados de população, produto interno bruto (PIB) ou tamanho do parque industrial: os resultados são praticamente idênticos. Há algumas distorções mínimas. Por exemplo, a população da Itália é ligeiramente menor do que a do Reino Unido, enquanto que seu PIB e sua produção industrial superam em cerca de 3% os indicadores britânicos. Outras diferenças são mais expressivas: os níveis de desenvolvimento industrial da Espanha, Portugal e Grécia são inferiores aos dos demais parceiros. A assimetria de tamanhos também é considerável, já que as quatro economias maiores representam, aproximadamente, 80% do PIB e da produção industrial da comunidade. Entretanto, quando comparada às disparidades existentes no resto do mundo — e na ALCA, em particular — é notável a homogeneidade do mercado comum europeu.

Tabela 3

União Européia: Tamanho Relativo dos Estados Membros (1993)

Tabela 4

Tamanho Relativo das Principais Economias (1995)

A ALCA é uma espécie de antítese do modelo europeu. Seu traço fundamental é a presença dos Estados Unidos, que além de haver consolidado sua posição de potência hegemônica mundial, vem atravessando nos anos 90 um momento áureo de crescimento com pleno emprego, preços estáveis e intenso dinamismo tecnológico em todas as áreas da economia: da agricultura à produção de software, de serviços bancários ao controle de qualidade dos bens vendidos em supermercados. Além dos Estados Unidos, participam da ALCA sete economias de tamanho intermediário, listadas na tabela 4, das quais apenas duas — Canadá e Chile — cumprem os três requisitos básicos para uma negociação comercial bem sucedida, que ocorre quando os agentes econômicos nacionais já incorporaram aos parâmetros de suas decisões cotidianas o equilíbrio da taxa de câmbio, a estabilidade dos preços domésticos e a regularidade das normas de comércio exterior. Nos outros cinco países, tal como na maioria dos demais 26 membros da ALCA, as decisões econômicas ainda são tomadas com base na memória de crises recentes, ou sob a expectativa de conclusão de reformas econômicas em curso, ou ainda sob o impacto da sobrevalorização cambial. Tais incertezas acentuam as resistências usuais aos processos de liberalização comercial, e dificultam a formulação das estratégias negociadoras nacionais.

Além dos desníveis conjunturais, é impossível exagerar as assimetrias estruturais da ALCA, conforme atesta a tabela 4. A população norteamericana corresponde a 34.9% do hemisfério, mas gera 76.2% do PIB e 72.7% dos bens industriais; a população brasileira é cinco vezes superior à canadanense, mas o tamanho do mercado interno é similar nos dois países; o México tem três vezes mais habitantes do que a Argentina, mas sua produção doméstica aparenta ser inferior, devido às disparidades monetárias existentes entre as duas economias. Dentre os 34 países membros do projeto, os quatro países maiores contribuem com 93.2% da produção industrial ...

Diante desse quadro, cabe perguntar: Que fatores tornariam sustentável a formação de um espaço econômico unificado a partir de um conjunto tão heterogêneo de parceiros? Esta seção aborda esse tema através do exame do perfil exportador da região. A tabela 5 lista as exportações em 1994 de um conjunto de indústrias selecionadas de acordo com os seguintes critérios: para os países da América Latina, foram incluídos todos os ramos com vendas externas superiores a um bilhão de dólares anuais no período 1990-1994; para o Canadá e os Estados Unidos, os vinte maiores exportadores nesse período. O conceito de indústria utilizado aqui é bastante flexível, posto que o objetivo é descrever de forma abrangente o perfil hemisférico das exportações. O nível de agregação ora inclui grandes complexos industriais, como o de produtos químicos, ora destaca atividades bem delimitadas, como a produção de suco de laranja, mas, na maioria dos casos, corresponde aos grupos de três dígitos da Classificação Uniforme de Comércio Internacional (CUCI). Desta maneira, foram identificados nove países exportadores e 40 indústrias, 11 das quais operam no setor agro-industrial, 10 no ramo de insumos básicos, 11 em bens de capital e componentes, e oito em bens de consumo durável. A tabela 5 também registra exportações superiores a 500 milhões de dólares em 1994, mas somente para essa seleção de indústrias e países.

Um aspecto evidente na tabela 5, mas pouco mencionado nas discussões sobre integração hemisférica, é o de que só quatro países da região possuem pautas de exportação realmente diversificadas: Estados Unidos, Canadá, Brasil e México. Ademais, 21 das indústrias exportadoras são fabricantes de bens de capital, componentes e insumos básicos, cujas transações internacionais são diretamente associadas às decisões de investimento e aos processos de geração e difusão de progresso técnico. Isto significa que, independentemente de suas eventuais disputas bilaterais e de seus compromissos com os projetos de integração sub-regional, esses quatro países tem interesses convergentes na formação de um mercado hemisférico que lhes permita elevar a eficiência de suas indústrias estratégicas.

O papel que o setor de insumos básicos desempenha nos processos de integração resulta de uma peculiaridade interessante: as inovações tecnológicas incorporadas nesse tipo indústria repercutem imediatamente no resto da economia através dos mecanismos de encadeamento "para a frente" do sistema produtivo. A liberalização do comércio desses bens promove dois círculos virtuosos de crescimento de produtividade. Nos países exportadores, o dinamismo é sustentado pelo aproveitamento das novas economias de escala advindas da ampliação do mercado, enquanto que nos países importadores, a eliminação dos focos de ineficiência sistêmica estimula um processo similar de difusão tecnológica. Assim, o papel desempenhado pelos produtores de insumos básicos é o de assegurar que os benefícios da integração regional não fiquem restritos a uma única alteração nos índices de produtividade, e incluam uma elevação permanente nas taxas de crescimento econômico da região, conformem sugerem os estudos de Romer (1990) e outros autores das teorias recentes sobre integração e crescimento.

A indústria de bens de capital também cumpre um papel similar, mas através de mecanismos distintos, em virtude dos vínculos especiais que as exportações dessa indústria tem com outros três componentes básicos dos processos de integração: os fluxos de investimento, a prestação de serviços e a transferência de tecnologia. A compra de maquinaria pode visar objetivos variados, como o de manter o rendimento das linhas de produção vigentes, ampliar a capacidade instalada ou introduzir uma nova tecnologia, mas, em qualquer caso, está sempre associada a um projeto de investimento. Além dos serviços de manutenção e assistência técnica ao consumidor, a produção de equipamentos gera oportunidades de emprego para uma ampla gama de atividades nas áreas de engenharia de projeto, desenho de produtos, operações financeiras, análise de sistemas, etc. Afinal, toda máquina incorpora uma tecnologia que delimita o padrão de crescimento de produtividade nas indústrias usuárias. Devido a esse conjunto de vínculos, o comércio internacional de bens de capital promove o crescimento econômico através de dois efeitos complementares: no país exportador, ele estimula a difusão de novas tecnologias através da demanda de componentes e serviços, isto é, gerando efeitos de encadeamento "para trás"; no país importador, as indústrias usuárias beneficiam-se da transferência de tecnologia, isto é, dos efeitos de encadeamento "para frente".

O tema do progresso técnico, que fora objeto de infindáveis controvérsias entre os economistas ao longo dos últimos duzentos anos, tornou-se bastante consensual no passado recente, pelo menos quanto a três pontos básicos. O primeiro é o de tratar a inovação tecnológica como variável central do processo de crescimento, com o atributo de ser a principal fonte criadora de oportunidades de investimento que, uma vez realizadas, estimulam a busca de novas mudanças. O segundo ponto destaca a interação particular que existe entre os investimentos privados em P&D e o gasto público em educação e ciências básicas. A geração de progresso técnico depende do concurso de ambas variáveis. A taxa de crescimento econômico de longo prazo não será sustentável se alguma delas estiver aquém dos níveis mínimos necessários para manter o dinamismo da relação entre o avanço do conhecimento científico e os lucros schumpeterianos das empresas inovadoras. O terceiro ponto é o de que todas as indústrias intensivas em tecnologia se beneficiam de economias de escala, porque cada inovação corresponde a um determinado volume de gastos em P&D realizados no passado, e que se transformaram em conhecimentos que poderão ser usados sem ônus indefinidamente, enquanto não forem superados por outras inovações. Dado que estas são eventos aleatórios, o processo de crescimento industrial corresponde necessariamente à formação de estruturas setoriais diversificadas, marcadas pela presença de concorrência oligopolista, cujo desenho particular, sempre transitório, dependerá da combinação entre a natureza das safras tecnológicas vigentes, o tamanho dos mercados e as barreiras à entrada de novos competidores.

Em suma, para que o projeto da ALCA seja capaz de harmonizar os interesses assimétricos envolvidos na formação de um mercado hemisférico, é indispensável que os países grandes da região cumpram seu papel de fontes geradoras de crescimento. Como vimos nos parágrafos anteriores, não basta abolir barreiras comerciais, é preciso também assegurar a continuidade dos fluxos de investimentos diretos e de transferência de tecnologia que, de fato, são os únicos mecanismos capazes de corrigir assimetrias entre parceiros comerciais.

Do ponto vista brasileiro, tais requisitos implicam dois desafios adicionais àqueles já discutidos nas seções anteriores. Por um lado, como veremos na seção 6, para que as empresas brasileiras sejam estimuladas a cumprir suas funções schumpeterianas, é necessário um marco regulador do processo de concorrência, cuja instalação ainda se encontra numa fase inicial. Por outro lado, o aumento dos investimentos públicos e privados em tecnologia, num ambiente de abertura econômica e austeridade fiscal, depende de um debate político que ainda não ocorreu no Brasil. Esse debate abrange, como veremos na seção 7, não só a vigilância coletiva sobre as prioridades a serem atendidas através do gasto público, como também um conhecimento amplo das fontes de competitividade da economia. Entretanto, antes de abordar esses temas, é necessário examinar os mecanismos que irão sustentar a estabilidade monetária na ALCA, que é o objeto da próxima seção.

A taxa de câmbio é o preço mais importante em qualquer economia, em virtude de cumprir simultaneamente pelo menos três funções básicas:

(a) ela define o poder de compra da moeda doméstica no mercado internacional e, consequentemente, o nível médio de afluência da população nacional em relação ao resto do mundo;

(b) afeta a competitividade internacional da indústria local; e

(c) influi no comportamento dos preços e na atratividade dos ativos financeiros domésticos. Um aspecto que frequentemente é eludido nos debates sobre política monetária é o de que nenhum governo tem o poder de eleger permanentemente uma destas funções em detrimento das demais. Uma taxa de câmbio apreciada pode elevar artificialmente o padrão de vida do país, ao mesmo tempo em que desestimula as exportações e, eventualmente, ajuda a combater a inflação doméstica através do barateamento das importações. Este tipo de estratégia termina, em geral, com uma crise no balanço de pagamentos do país. Uma taxa de câmbio depreciada pode gerar superavits comerciais por longos períodos, mas através da transferência indevida de recursos ao resto do mundo e do empobrecimento desnecessário da população nacional.

Assim, a busca do equilíbrio estável é o único objetivo factível a longo prazo. Ocorre que, também neste caso, nenhum governo tem o poder unilateral de assegurar a realização desta meta num mundo de ampla liberdade no movimento de capitais. Em outras palavras, a estabilidade dos preços domésticos é uma condição necessária, mas não suficiente para garantir a estabilidade da taxa de câmbio. Por isso, no sistema multilateral de comércio recém-inaugurado, sob a égide da Organização Mundial do Comércio e dos novos acordos de integração regional, as questões monetárias se tornarão crescentemente prioritárias.

Quando as taxas reais de câmbio de um conjunto de países são mantidas estáveis, e existem indicadores confiáveis de que esta situação será duradoura, minimiza-se a principal fonte de incerteza para as transações internacionais, que é o risco cambial. Diante de mercados externos mais transparentes, os fluxos comerciais tendem a se tornar mais regulares, em virtude do número de contratos com prazo mais longos para o suprimento rotineiro de bens e serviços. De fato, conforme vimos na seção 2, a estabilidade monetária das principais economias da OECD durante os últimos dez anos foi o fator que permitiu a rápida difusão naqueles países dos novos modelos de gestão empresarial baseados em terceirização, comércio intraindustrial e parcerias tecnológicas. Num ambiente de instabilidade macroeconômica, o processo de reestruturação produtiva descrito na figura 1 (p. 8) teria sido inviável, já que as inovações tecnológicas da indústria de informática não teriam se convertido em custos de transação declinantes.

Assim, a estabilidade cambial é um requisito básico para o encaminhamento de todas as demais providências necessárias à constituição de um espaço econômico unificado. A experiência européia durante os últimos trinta anos é um exemplo eloquente desse postulado. Cada etapa da formação do mercado comum correspondeu a um arranjo cambial particular. Nos anos 70, o mecanismo de coordenação que ficou conhecido como a "serpente" permitiu que o processo de integração avançasse sob uma conjuntura internacional adversa, marcada pelo fim do sistema de paridades fixas criado em Bretton Woods. Nos anos 80, o arranjo passou a chamar-se "Sistema Monetário Europeu" (SME), um regime de bandas cambiais que gerou a estabilidade necessária para a implantação do projeto Europa 92, que finalmente aboliu as barreiras remanescentes aos fluxos de bens e serviços, capitais e cidadãos no interior da comunidade.⁶ Nos anos 90, sob a égide do Tratado de Maastricht e do Instituto Monetário Europeu, os governos preparam o lançamento da moeda comum, numa etapa em que o resto do mundo já se acostumou a tratar a comunidade como uma economia unificada.

Uma lição interessante da experiência européia é a de que a estabilidade cambial não é um resultado direto da decisão política de adotar um regime de taxas fixas ou de bandas, mas de uma efetiva harmonização de políticas monetárias e fiscais. Tal harmonização compreende, minimamente, o seguinte:

[a] compromissos confiáveis quanto aos instrumentos de combate à inflação no âmbito regional;

[b] transparência dos sistemas fiscais e tributários dos países membros;

[c] convergência das políticas nacionais de subsídios, isenções fiscais, e incentivos regionais ou setoriais;

[d] dedicação exclusiva dos Banco Centrais às funções típicas de autoridade monetária;

[e] simetria dos mecanismos de ajuste de balanço de pagamentos.

As relações entre regimes cambiais e harmonização de políticas nacionais podem ser analisadas através da tipologia proposta por Peter Kenen (1989), que estabelece três níveis de comprometimento entre os governos: a consulta, a colaboração e a coordenação. No primeiro nível, as transações entre os governos se resumem à troca de informações, sem qualquer compromisso quanto ao seu uso, tal como ocorre neste instante nos grupos de trabalho da ALCA e em certos tópicos do Mercosul. No segundo nível, os governos tomam medidas visando objetivos consensuais, mas que não implicam restrições sobre suas políticas nacionais, como, por exemplo, no estágio atual do Protocolo de Defesa da Concorrência do Mercosul. No terceiro nível, os governos se obrigam a alterar suas políticas a fim de subordiná-las a certas metas supranacionais. Conforme notou Kenen, "international monetary history has been full of consultation and a good deal of collaboration but there has been very little full-fledged coordination (p.13)."

De fato, a tipologia de Kenen pode ser consideravelmente ampliada, já que existem pelo menos quatro formas distintas de coordenação de políticas cambiais, que correspondem a uma hierarquia de obrigações crescentes entre governos. A primeira forma, a mais branda, consiste no estabelecimento de aparatos institucionais similares para regular os mercados de câmbio das economias envolvidas no projeto de integração. Isso evita, por exemplo, que num país vigore um regime de taxas múltiplas, em outro um câmbio flutuante, dentro de faixas controladas pelo Banco Central, num terceiro a economia esteja dolarizada, etc., como tem sido usual na América Latina. A segunda forma de coordenação, um pouco mais rígida, implica o compromisso de que as paridades cambiais oscilem entre limites acordados, como no caso do regime da "serpente", que antecedeu ao SME. A terceira forma baseia-se na atuação conjunta dos Bancos Centrais para sustentar a cotação de alguma moeda que esteja sofrendo pressões especulativas, ou para superar desequilíbrios de balanço de pagamentos entre as economias da região. Por fim, a quarta forma é a da unificação monetária, com o desaparecimento das moedas nacionais e a fundação de um Banco Central regional.

No caso da ALCA, existem três obstáculos principais à criação de um sistema monetário regional capaz de assegurar, simultaneamente, a estabilidade macroeconômica a longo prazo e a competitividade internacional das economias latinoamericanas envolvidas naquele projeto. O primeiro é de carater circunstancial, mas pode gerar sérias resistências à adoção de qualquer compromisso de coordenação de políticas entre os países da região num futuro próximo. Trata-se do fato de que a maioria dos programas de estabilização macroeconômica ainda em curso na América Latina baseia-se no uso de âncoras cambiais para conter o crescimento dos preços domésticos. Não obstante os eventuais méritos e limitações desse tipo de estratégia, cabe lembrar que uma taxa de câmbio nominal fixa implica, evidentemente, a volatilidade e a sobrevalorização da taxa real de câmbio durante todo o período da estabilização. Mesmo nos casos bem sucedidos, o governo estará impossibilitado de aplicar políticas consistentes para promover a competitividade internacional da indústria doméstica enquanto vigorar a âncora cambial. Além disso, as medidas emergenciais que o governo é forçado a tomar para compensar parcialmente a perda de competitividade e conter os déficits comerciais — como subsídios às exportações, restrições às importações, programas de incentivos regionais ou setoriais, e outros tipos de isensões fiscais — significam obstáculos adicionais à integração regional.

Por outro lado, uma forma de superar essas contradições é justamente através da adesão a um projeto monetário regional que tenha credibilidade suficiente para permitir a remoção gradual da âncora cambial. Conforme notaram Miller e outros, "an agreement to cooperate will not be credible in the absence of an enforcement mechanism. Negotiating exchange-rate rules or a formal exchange-rate arrangement can be understood as an investment in credibility. Nations invest political and economic capital when they join an exchange-rate arrangement like the European Monetary System. If they fail to coordinate their policies so as to maintain their membership, that investment is lost, generally at the expense of the politicians responsible. Hence establishing an exchange-rate arrangement can be understood as a precommitment to policy coordination (1989, p.2)."

O segundo obstáculo decorre das assimetrias discutidas na seção 4. Paradoxalmente, o dólar não reune as condições necessárias para cumprir o papel de âncora nominal de um eventual Sistema Monetário das Américas (SMA). Dado que o governo americano não teria interesse em coordenar sua política macroeconômica com os demais parceiros da ALCA, um SMA ancorado no dólar imporia duas limitações a esses países. Por um lado, teriam que ceder incondicionalmente a soberania monetária, sem a contrapartida dos instrumentos de cooperação macroeconômica. Na melhor hipótese, para usar a tipologia de Peter Kenen, poderiam estabelecer algum mecanismo de consulta, que não envolve qualquer compromisso entre os governos. Por outro lado, em situações de desequilíbrio nas transações regionais, os custos do ajustamento recairiam exclusivamente sobre os países devedores.

Esta situação gera uma oportunidade inédita para quatro países: Argentina, Brasil, Canadá e México. Se esses países firmassem um compromisso de harmonizar suas políticas cambiais, suas moedas serviriam de âncora inicial para a formação do SMA. Os países latinoamericanos alinhariam suas moedas a esta cesta quadripartida, que, por sua vez, flutuaria em relação ao dólar. Uma das consequências imediatas desse acordo seria a de elevar as negociações monetárias regionais ao segundo nível da tipologia de Kenen. Neste estágio, os membros da ALCA disporiam de um mecanismo eficaz de cooperação entre a região e o governo americano, o que tornaria viável o estabelecimento de metas de longo prazo que orientariam a convergência gradual das políticas macroeconômicas no hemisfério.

O terceiro obstáculo é de natureza fiscal. Um traço comum nas economias do século vinte é o conflito entre a demanda por recursos públicos e o poder de tributação do Estado, e a capacidade de resolver esse problema de forma transparente tornou-se, nas últimas décadas, o principal marco divisor entre nações avançadas e subdesenvolvidas. Conforme notou Sven Steinmo: "In the late twentieth century, every OECD democracy relies on a small number of taxes with which to generate the vast bulk of government revenues. Just five taxes (personal income, corporate profits, general consumption, property, and social security charges) today contribute an average of 79.5 percent of total government revenues in OECD nations. Most of these taxes did not exist a hundred years ago. Modern democracies not only rely on broadly similar types of taxes, but have also tended to change, adapt, and reform their tax systems at almost exactly the same times and in roughly similar ways throughout the twentieth century (1993, p. 14)."

No Brasil, tal como na maioria das economias latinoamericanas, a estrátegia de crescimento baseada na substituição de importações permitiu escamotear o dilema fiscal por várias décadas. Um dos principais subterfúgios era o de proteger a indústria local através de controles quantitativos das importações e outros mecanismos de reserva de mercado, que permitiam atender a uma parcela da demanda por recursos públicos através de transferências de rendas no interior da sociedade sem afetar o orçamento fiscal. Outros, mais evidentes, eram os subsídios implícitos nas operações do Banco do Brasil, Banco Central, BNDES, bancos estaduais e demais agências públicas. Por fim, tais expedientes eram complementados pela longa lista de ações governamentais que se tornam viáveis em épocas de inflação, como a superestimação de receitas tributárias, o atraso na liberação de verbas, a aprovação de incentivos fiscais que serão compensados por impostos adicionais, que por sua vez criam oportunidades para novas formas de renúncia fiscal, etc.

A execução do Plano Real, na fase posterior à reforma monetária de 1994, é um exemplo eloquente de como ainda hoje, vários anos depois da era da substituição de importações, são precários os intrumentos de controle do gasto público no Brasil: nos nove primeiros meses de 1997, a renúncia fiscal nas importações foi de cerca de 5 bilhões de reais (cf. Gazeta Mercantil, 21.11.97); enquanto que o Relatório da Administração do Banco do Brasil registrou 11,3 bilhões de reais de "prejuízos fiscais e diferenças intertemporais" no período encerrado em 30.06.97. Em contraposição, o governo anunciou em 10.11.97 a intenção de promover um ajuste fiscal de 20 bilhões de reais para enfrentar a emergência advinda da queda da bolsa de Hong Kong.