O Futuro do MERCOSUL José Tavares de Araujo Jr

Trade and Integration

The Trade Section of the DTT supports the efforts of Member States to promote economic diversification and integration, trade liberalization, and market access that can lead, through expanded market and investment opportunities, to enhanced economic development, job creation, and poverty reduction.

O Futuro do MERCOSUL

José Tavares de Araujo Jr.
Novembro de 1999

Desde a sua criação em 1991, o Mercosul tem funcionado sob uma conjuntura de reformas inacabadas na Argentina e no Brasil. Embora coincidentes nos seus objetivos básicos de abertura comercial e estabilidade de preços, tais reformas tem sido divergentes quanto ao rítmo de implementação e a escolha dos instrumentos de política econômica. Esta situação tem sido responsável tanto pelo êxito quanto pelas crises do Mercosul. Ninguém discorda de que sem as reformas comerciais unilaterais implementadas pelos dois países no início da década não teria ocorrido a notável expansão das transações econômicas intra-regionais no passado recente. Por outro lado, não há registro histórico de projetos de integração que tenham sobrevivido a políticas conflitantes nas areas de câmbio e tributos domésticos.

Assim, é quase tautológico afirmar que grande parte dos problemas do Mercosul estará resolvida a partir do momento em que, uma vez concluídas as reformas, os governos passarem a seguir políticas econômicas consistentes no plano doméstico. O objetivo desta nota é destacar dois elementos complementares a essa tautologia. O primeiro é o de que a superação da crise provocada pela desvalorização do Real em janeiro de 1999 depende da introdução de alguns instrumentos novos para auxiliar o diálogo entre os governos. O segundo é o de que um projeto de mercado comum não requer necessariamente a criação de instituições supranacionais ao estilo europeu e pode ser alcançado mais facilmente através de estratégias inovadoras como a adotada pelo acordo assinado pela Austrália e Nova Zelândia em 1983.

A experiência desse acordo é relevante para o Mercosul devido a dois motivos principais. Em primeiro lugar, tal como os países latinoamericanos, Austrália e Nova Zelândia também passaram cinco décadas sob a égide das políticas de substituição de importações, entre a crise de 1929 e o final dos anos 70; e também procuraram implantar um projeto de integração regional ao mesmo tempo em que realizavam reformas liberalizantes no plano doméstico. Em segundo lugar, tal como no Mercosul, decidiram criar um espaço econômico unificado sem o amparo de órgãos supranacionais.

Não por acaso o acordo tem o título de “Closer Economic Relations” (CER), fugindo à nomenclatura convencional. Em apenas sete anos, o CER permitiu a eliminação completa de tarifas, ações antidumping e de subsídios domésticos que pudessem afetar o comércio bilateral. Seus membros não estabeleceram uma união aduaneira formal, mas as estruturas tarifárias em relação a terceiros países são praticamente idênticas. Não existem projetos de união monetária, embora a estabilidade cambial no plano bilateral tenha sido um dos fatores que facilitaram o sucesso do CER. Ambos países possuem taxas de câmbio flutuante e procuram seguir políticas fiscais e monetárias que produzam resultados similares quanto ao contrôle da inflação e das taxas de juros domésticas.

Outro aspecto relevante dessa experiência foi o papel desempenhado pelas políticas de defesa da concorrência. Ambos países possuiam leis antitruste desde o começo do século, mas, tal como na Argentina e no Brasil, permaneceram inaplicadas durante o período da substituição de importações, vindo a ressurgir no debate público em decorrência das reformas econômicas implementadas nos anos 80. Desde então tais políticas passaram a influir tanto no plano doméstico — forçando a coerência dos projetos governamentais e fiscalizando a conduta do setor privado — quanto no plano regional, redefinindo as prioridades do processo de integração. Assim, em lugar das intermináveis controvérsias sobre a balança comercial e interesses setoriais, o diálogo entre os governos concentrou-se nos temas relativos à eficiência sistêmica de suas economias e ao bem estar de suas respectivas populações.

Ao contrário do que pode parecer à primeira vista, não foi a harmonização das políticas de concorrência que permitiu a abolição das medidas antidumping entre os membros do CER. De fato, esta decisão tornou-se politicamente viável a partir da conjugação de três fatores: a estabilidade cambial, a convergência das condições de concorrência nos planos macro e microeconômico, e a existência de mecanismos para avaliar continuamente os impactos domésticos advindos de eventos gerados no território do outro parceiro. Tais eventos incluem atos de governo e condutas empresariais.

A flexibilidade dos mecanismos de integração tem sido uma referência constante nos discursos dos governantes do Cone Sul desde os protocolos bilaterais de 1986. Essa atitude costuma ser interpretada como falta de vontade política para cumprir os compromissos firmados. No entanto, a história do CER mostrou que a flexibilidade não só é compatível com o projeto integracionista mas que, de fato, os governos dipõem de ampla autonomia no exercício de suas políticas domésticas, desde que estejam atentos à distribuição de custos e beneficios gerados por tais políticas em ambos lados da fronteira.

Por fim, talvez a lição mais importante a ser extraída do CER é a de que o sucesso de um projeto de integração não é medido pelo volume dos fluxos comerciais ou pelo equilíbrio mercantilista das transações intra-regionais, mas pela expansão do mercado intregado e pelo crescimento sustentável de produtividade. Para os governantes do Mercosul, o principal desafio a curto prazo é gerar um sistema de infomações de domínio público que permita examinar a crise atual sob a ótica do segundo conjunto de indicadores e não do primeiro, conforme ocorreu até agora. A tarefa não é simples, mas a região dispõe de capital humano suficiente para cumpri-la.