El Futuro del MERCOSUR José Tavares de Araujo Jr

Trade and Integration

The Trade Section of the DTT supports the efforts of Member States to promote economic diversification and integration, trade liberalization, and market access that can lead, through expanded market and investment opportunities, to enhanced economic development, job creation, and poverty reduction.

El Futuro del MERCOSUR

José Tavares de Araujo Jr.
Noviembre de 1999

Desde su creación en 1991, el Mercosur ha funcionado bajo una coyuntura de reformas inconclusas en Argentina y en Brasil. Aunque coincidentes en sus objetivos básicos de apertura comercial y estabilidad de precios, dichas reformas han sido divergentes en cuanto al ritmo de implementación y la elección de los instrumentos de política económica. Esta situación ha sido responsable tanto por el éxito como por las crisis del Mercosur. Es innegable que la notable expansión de las transacciones económicas intraregionales, en el pasado reciente, no hubiera sido posible sin las reformas comerciales unilaterales implementadas por los dos países a comienzos de la década. Por otro lado, no hay registro histórico de proyectos de integración que hayan sobrevivido a políticas conflictivas en el área cambiaria y de tributación doméstica.

En este sentido, es casi tautológico afirmar que, luego de concluir las reformas, gran parte de los problemas del Mercosur se resolverán a partir del momento que los gobiernos adopten políticas económicas consistentes en el plano doméstico. El objetivo de esta nota es destacar dos elementos complementarios a esa tautología. El primero sostiene que la superación de la crisis provocada por la devaluación del Real, en enero de 1999, depende de la introducción de algunos instrumentos nuevos con el fin de auxiliar el diálogo entre los gobiernos. El segundo, que un proyecto de mercado común no requiere necesariamente la creación de instituciones supranacionales al estilo europeo y puede ser alcanzado más fácilmente a través de estrategias innovadoras como la que fue adoptada en el acuerdo firmado por Australia y Nueva Zelandia en 1983.

La experiencia de dicho acuerdo es relevante para el Mercosur debido a dos motivos principales. En primer lugar, al igual que los países latinoamericanos, Australia y Nueva Zelandia también pasaron cinco décadas bajo la égida de las políticas de substitución de importaciones, entre la crisis de 1929 y el final de los años 70; y también buscaron implantar un proyecto de integración regional simultáneamente con la realización de reformas de cuño liberal en el plano doméstico. En segundo lugar, tal como ocurre en el Mercosur, decidieron crear un espacio económico unificado sin el amparo de organismos supranacionales.

No es casual que el acuerdo tiene por título “Closer Economic Relations” (CER), escapando a la nomenclatura convencional. En apenas siete años, el CER permitió la eliminación completa de aranceles, acciones antidumping y de subsidios domésticos que pudiesen afectar al comercio bilateral. Pese a que sus miembros no establecieron una unión aduanera formal, las estructuras arancelarias con relación a terceros países son, sin embargo, prácticamente idénticas. No existen proyectos de unión monetaria, aunque la estabilidad cambiaria en el plano bilateral fue uno de los factores que facilitaron el éxito del CER. Ambos países poseen tasas de cambio fluctuante y buscan seguir políticas fiscales y monetarias que produzcan resultados similares en el control de la inflación y de las tasas de interés domésticas.

Otro aspecto relevante de esa experiencia fue el papel desempeñado por las políticas de defensa de la competencia. Ambos países poseían leyes antitrust desde comienzos del siglo, pero, tal como en Argentina y en Brasil, permanecieron sin efecto durante el período de la substitución de importaciones, volviendo a resurgir en el debate público, en función das reformas económicas implementadas en los años 80. Desde entonces dichas políticas pasaron a influenciar tanto en el plano doméstico — forzando a la coherencia de los proyectos gubernamentales y fiscalizando la conducta del sector privado — como en el plano regional, redefiniendo las prioridades del proceso de integración. Así, en lugar de las interminables controversias sobre balanza comercial e intereses sectoriales, el diálogo entre los gobiernos se concentró en los temas relativos a la eficiencia sistémica de sus economías y al bienestar de sus respectivas poblaciones.

Al contrario de lo que puede parecer a primera vista, no fue la armonización de las políticas de competencia lo que permitió la abolición de las medidas antidumping entre los miembros del CER. De hecho, esta decisión se tornó políticamente viable a partir de la conjugación de tres factores: la estabilidad cambiaria, la convergencia de las condiciones de competencia en los planos macro y microeconómico, y la existencia de mecanismos para evaluar continuamente los impactos domésticos derivados de eventos generados en el territorio del otro socio. Tales eventos incluyen actos de gobierno y conductas empresariales.

A partir de los protocolos bilaterales de 1986, la flexibilidad de los mecanismos de integración ha sido una referencia constante en los discursos de los gobernantes del Cono Sur. Esa actitud suele ser interpretada como falta de voluntad política para cumplir con los compromisos firmados. No obstante, la experiencia del CER ha demostrado que la flexibilidad no sólo es compatible con el proyecto integracionista, sino que también, de hecho, los gobiernos disponen de una amplia autonomía en el ejercicio de sus políticas domésticas, siempre que estén atentos a la distribución de los costos y beneficios generados por tales políticas en ambos lados de la frontera.

Por último, tal vez la lección más importante tomada del CER, enseña que el éxito de un proyecto de integración no se mide por el volumen de los flujos comerciales o por el equilibrio mercantilista de las transacciones intraregionales, sino por la expansión del mercado integrado y por el crecimiento sostenido de la productividad. Para los gobernantes del Mercosur, el principal desafío a corto plazo es generar un sistema de información de dominio público que permita examinar la crisis actual bajo la óptica del segundo conjunto de indicadores y no del primero, tal como ha ocurrido hasta ahora. La tarea no es simple, pero la región dispone de capital humano suficiente para cumplirla.