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Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral

 

Trade and Integration

The Trade Section of the DTT supports the efforts of Member States to promote economic diversification and integration, trade liberalization, and market access that can lead, through expanded market and investment opportunities, to enhanced economic development, job creation, and poverty reduction.

A Política Econômica Externa dos Estados Unidos nos Anos 90

José Tavares de Araujo Jr.

 

Este trabalho foi preparado para o Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais do Ministério das Relações Exteriores. As opiniões aqui emitidas são da exclusiva responsabilidade do autor.  Outubro de 1999

Índice

1. Introdução
2. Da Visão Antitruste à Internacionalização da Política de Concorrência
3. A Harmonização das Políticas de Concorrência
4. O Caso da Indústria de Semicondutores
5. O Mosaico de Políticas
    5.1. Preferências comerciais e instrumentos de proteção
    5.2. Os instrumentos de retaliação comercial
    5.3. O setor de serviços
6. O Consenso de Washington
7. Conclusão
Referências




1. Introdução

Em dezembro de 1989, a National Academy of Engineering (NAE) organizou em Washington um seminário sobre o tema “National Interests in an Age of Global Technology”, que em seguida se transformou num pequeno livro sob o mesmo título (NAE, 1990). Além de examinar a inserção internacional de oito ramos da indústria americana1, o comitê de técnicos e empresários reunido pela National Academy formulou diversas recomendações sobre os princípios que deveriam orientar a política industrial dos Estados Unidos nos anos 90. Dois tópicos recorrentes ao longo do livro são os custos e benefícios do processo de globalização e o relacionamento do setor privado com o governo. A citação a seguir é bem representativa do primeiro tópico:

“Despite the lack of conclusive quantitative evidence, it is the best judgment of the committee that increased global integration of national technical enterprises will contribute to world economic growth, technical advance, and world demand for science and engineering services in coming decades. At the same time, it must be acknowledged that the process of globalization will continue to involve a spatial redistribution of industrial and associated technical activities and will necessarily benefit some countries and companies more than others. In short, although the rising tide of engineering competence worldwide and the greatly increased transnational mobility of technology and other factors of production promise greater efficiencies and economic growth in the aggregate, they have also intensified and recast competition among firms and nations in the process.” (NAE, 1990, p.47)

Quanto ao relacionalmento do setor privado com o governo, a visão do comitê era diametralmente oposta ao modismo então vigente na burocracia internacional e em algumas capitais do Terceiro Mundo. Por exemplo, os fundamentos da competitividade da indústria americana na fabricação de motores de aviões eram interpretados nos seguintes termos: “The key to maintaining technology leadership in the U.S. aircraft engine industry is a stable, synchronous relationship with the U.S. government. A national policy that would seek to preserve leadership by compelling U.S. high-tech companies to deny others access to their technology may be self-defeating. In aircraft engines, U.S. leadership has been built upon a helthy balance of sustained public and private investment in a vigorous research and development function staffed by competent, imaginative people. An environment that supports the activity of an entrepreneurial technologist and rewards risk taking will nurture the continued development of leading-edge technology.” (NAE, 1990, p. 96)

É importante notar que as recomendações do comitê eram distintas não apenas do receituário neoliberal, mas sobretudo das medidas protecionistas convencionais usadas abundantemente pelo governo americano durante os anos 80 em setores como aço, texteis e automóveis. Embora estimuladas pela conjuntura recessiva e pela intensa valorização do dólar na primeira metade da década, as medidas implementadas pela administração Reagan foram influenciadas também pelo diagnóstico pessimista então vigente a respeito das perspectivas internacionais da indústria americana. Conforme arguiram diversos autores, como Robert Lawrence (1984) por exemplo, tal diagnóstico resultava de uma leitura surperficial dos seguintes indicadores: “For the first time in postwar history, employment in U.S. manufacturing fell for three consecutive years; between 1979 and 1982 the number of workers in U.S. manufacturing declined 10.4 percent, the largest drop since the wartime economy demobilized between 1943 and 1946. The slump was also unusual because international trade was a significant contributing factor: normally the volume of imports of manufactured goods falls steeply in a recession — yet from 1980 to 1982, it rose by 8.3 percent; normally U.S. manufactured exports reflect growth in exports markets abroad — yet despite a 5.3 percent rise in these markets form 1980 to 1982, the volume of U.S. manufactured exports dropped 17.5 percent.” (Lawrence, 1984, p.1)

A política econômica externa do governo americano nos anos 90 coincidiu em alguns pontos fundamentais com a visão divulgada pela National Academy of Engineering. Em contraste com a postura defensiva da década anterior, a característica central da nova estratégia residiu na busca dos instrumentos compatíveis com a condição de potência singular hegemônica. A hipótese básica dessa estratégia é a de que os Estados Unidos são beneficiários naturais das tendências contemporâneas de globalização de mercados e regionalização das estruturas de produção, mas a realização de tais benefícios depende da manutenção de um marco institucional multilateral capaz de fomentar o dinamismo das transações internacionais e de minimizar o custo de administração dos conflitos entre os parceiros. Isto implica que o sistema multilateral de comércio seja reconhecido como um jogo de soma positiva e que a assimetria dos benefícios seja percebida pelos parceiros perdedores como eventual e de curta duração.

Entretanto, como lembrou recentemente Richard Haass (1999), o comentário clássico de Tocqueville sobre a inaptidão da democracia à condução da política externa aplica-se plenamente à administração Clinton. Ademais, os principais instrumentos operacionais da estratégia acima referida encontram-se ainda em estágio embrionário, e, consequentemente, as medidas protecionistas convencionais usadas nas décadas anteriores continuaram vigentes na maioria dos casos. Assim, uma descrição acurada da atual política econômica externa dos Estados Unidos apontaria um mosaico de ações nem sempre articuladas e não uma estratégia monolítica. Embora registre alguns detalhes desse mosaico, como o protecionismo seletivo e os acordos de integração regional, o objetivo do presente trabalho não é enfatizar as inevitáveis contradições, mas discutir o processo de formação e as perspectivas da nova estratégia.

Do ponto de vista de uma potência hegemônica, os processos simultâneos de globalização de mercados e regionalização de estruturas produtivas geram duas prioridades de caráter normativo: padronizar as regras de concorrência nos diferentes mercados e fiscalizar a conduta das empresas transnacionais. A primeira tarefa é conseqüência imediata da hipótese de que os Estados Unidos são beneficiários naturais do processo de globalização, enquanto que a segunda tarefa decorre do fato de que, devido às tendências em curso, os mercados domésticos estarão crescentemente submetidos aos efeitos de práticas monopolistas geradas em outros países e fora do alcance das leis nacionais. Assim, na presente década, o governo americano foi particularmente ativo em promover o tema da política de concorrência em diferentes foros; no plano bilateral, através de acordos com a União Européia e outros países industrializados; no âmbito regional, através do NAFTA, APEC e ALCA; e no âmbito multilateral, através da OECD e OMC.

A Organização do Texto

As seções 2 e 3 deste trabalho apontam as razões que tornaram a política de concorrência um dos elementos centrais da estratégia econômica internacional do governo americano. Através de um breve resumo histórico, a seção 2 procura distinguir a política tradicional de antitruste, que durante cerca de 80 anos esteve concentrada em combater a formação de cartéis e fiscalizar a conduta das grandes empresas, da abordagem atual, que enfatiza a promoção de eficiência produtiva como instrumento prioritário para assegurar os direitos do consumidor. A seção 3 discute a difusão dos regimes de concorrência, tanto entre as economias industrializadas, cujas leis foram adotadas, na maioria dos casos, a partir do pós-guerra; quanto entre os países do Terceiro Mundo, onde a política de concorrência só começou a ganhar relevância na presente década. O aspecto central ali abordado é o conflito entre o caráter doméstico das instituições antitruste e a crescente internacionalização das condutas anticompetitivas. Este conflito condiciona o andamento de outros problemas relevantes, em virtude dos vínculos da política de concorrência com outros ítens da agenda internacional, como antidumping, propriedade intelectual, investimentos e serviços; e das limitações da Organização Mundial do Comércio como um forum regulador das condições de concorrência.

Utilizando o caso da indústria de semicondutores, a seção 4 aborda outro desafio que o governo americano vem enfrentando nas últimas décadas, que reside na escolha dos mecanismos para proteger as indústrias da fronteira tecnológica. Neste tipo de indústria os instrumentos de proteção frequentemente não geram barreiras explícitas ao comércio internacional, posto que se baseiam em medidas como gastos públicos em P&D, normas técnicas, compras governamentais, incentivos à depreciação acelerada dos equipamentos, regulação de investimentos diretos, leis de proteção à propriedade intelectual e outras normas. Por isto, o antigo Acordo Geral de Tarifas e Comércio, o GATT, não continha referências a esse tipo de proteção, e a OMC apenas começou a tratar do assunto. Além disso, nas indústrias com alta densidade tecnológica, o objetivo principal do governo não é preservar emprego e capacidade produtiva no mercado doméstico mas garantir parcelas do mercado internacional às firmas do seu país. A indústria de semicondutores é um caso paradigmático, em virtude da crescente sofisticação de seu processo produtivo nos últimos 40 anos, de seus padrões de competição no mercado mundial, e do ineditismo das medidas usadas pelo governo americano a partir de meados dos anos oitenta.

A seção 5 comenta alguns aspectos do mosaico de políticas que sustentou o crescimento e a reorientação dos fluxos de comércio dos Estados Unidos nos anos 90. A principal fonte de informações ali usada é o relatório recente da OMC, publicado em junho de 1999, que fornece uma descrição acurada dos instrumentos vigentes (US Trade Policy Review, OMC, 1999). Após uma revisão do perfil de comércio, quatro temas são discutidos brevemente: (a) o contraste entre o NAFTA e outros projetos de integração regional iniciados pelos Estados Unidos nos últimos anos, como a APEC, a ALCA e as conversações bilaterais com a União Européia; (b) o casuísmo das medidas de proteção oferecidas às indústrias incapazes de enfrentar a competição internacional; (c) o recurso aos instrumentos de retaliação; (d) o protecionismo no setor de serviços.

A seção 6 comenta o gradual distanciamento do governo americano em relação ao conjunto de políticas conhecidas como o consenso de Washington, ocorrido ao longo da presente década. Como se sabe, à época dos governos Reagan e Bush aquele consenso era um dos pontos de destaque da campanha promovida pelos organismos multilaterais em favor das reformas econômicas nos países em desenvolvimento. Atualmente, após a sequência de crises posteriores à desvalorização do peso mexicano em dezembro de 1994, vários pontos daquele receituário foram abandonados. Além das razões de natureza ideológica, esta mudança de atitude pode ser explicada a partir de alguns elementos abordados nas próximas seções, que tornaram o consenso de Washington uma peça retórica dispensável à agenda da política externa americana. Por fim, a seção 7 resume as principais conclusões do trabalho.

2. Da Visão Antitruste à Internacionalização da Política de Concorrência

Uma das passagens mais populares do livro A Riqueza das Nações é aquela em que Adam Smith expressa suas preocupações quanto aos conflitos potenciais entre o interesse público e a conduta dos empresários: "The interest of the dealers in any particular branch of trade or manufactures, is always in some respects different from, and even opposite to, that of the public. To widen the market and to narrow the competition, is always the interest of the dealers. To widen the market may frequently be agreeable enough to the interest of the public; but to narrow the competition must always be against it, and can serve only to enable the dealers, by raising their profits above what they naturally would be, to levy, for their own benefit, an absurd tax upon the rest of their fellow-citizens." (Smith, 1776, p.278)

Através do Sherman Act de 1890, os Estados Unidos foram o primeiro país do mundo a incorporar tais preocupações ao marco jurídico nacional. Embora o Canadá tenha adotado uma lei similar no ano anterior (o Combines Investigation Act de 1889), sua aplicação efetiva só veio a ocorrer em décadas recentes. Outros países membros da OECD, como Austrália, desde 1906, e Nova Zelândia, desde 1908, também possuem leis antigas, mas de uma forma geral a política antitruste só adquiriu relevância entre os países industrializados depois da Segunda Guerra Mundial. De fato, há dez anos atrás, somente 11 países em desenvolvimento e 20 membros da OECD possuiam tais leis, e hoje em dia, elas ainda não existem em cerca da metade dos 135 membros da Organização Mundial do Comércio (OMC), não obstante a notoriedade do atual debate público sobre essa materia (vide OEA, 1997; OMC, 1997).

Nos Estados Unidos, entretanto, a edição do Sherman Act marcou o início de um fenômeno cultural que iria definir o modus operandi do capitalismo naquele país ao longo do presente século. Mais do que um instrumento jurídico, a lei antitruste tornou-se rapidamente em objeto de seções especializadas na imprensa diária e numa área de pesquisa acadêmica interdisciplinar que gerou diversos programas universitários e publicações de renome, como o Antitrust Bulletin e o Journal of Law and Economics. Consequentemente, inaugurou-se também um amplo e rentável ramo de atividade para advogados, economistas, contadores, administradores de empresas e firmas de consultoria. O dinamismo desse ramo esteve sempre alimentado por um debate público que diversas vezes resultou em decisões da Suprema Corte, em correntes ideológicas no interior dos partidos políticos e numa intensa agenda de trabalho para as duas agências encarregadas de aplicar a lei, a Antitrust Division do Departamento de Justiça e a Federal Trade Commission (FTC).

Para os objetivos deste trabalho, cabe distinguir três períodos na evolução da política antitruste nos Estados Unidos. No primeiro período, que vai de 1890 ao início dos anos 70, o âmbito da política era preponderantemente doméstico e o suas metas primordiais eram fiscalizar a conduta das grandes empresas e coibir a formação de cartéis, visando proteger os consumidores e as pequenas empresas. Não obstante o pragmatismo que marcou a aplicação das normas antitruste nessa época (vide McCraw, 1986; Tavares, 1995), os fundamentos conceituais que inspiravam a ação das autoridades advinham da teoria da concorrência perfeita, segundo a qual o modêlo ideal de economia é aquele em que todos os segmentos do sistema são constituídos de produtores atomizados incapazes de fixar preços e de infuir nas preferências dos consumidores. Depois da Segunda Guerra Mundial esses conceitos foram operacionalizados através de uma teoria da organização industrial conhecida como o modêlo Estrutura-Conduta-Desempenho (ECD), que oferecia indicadores econômicos simples e inequívocos para orientar a ação das autoridades antitruste. Os dois indicadores mais populares eram o grau de concentração industrial e a margem de lucro, que sugeriam duas tarefas prioritárias às autoridades: promover, sempre que possível, a desconcentração dos mercados e combater práticas empresariais que resultem em preços superiores ao do equílíbrio em concorrência perfeita.

Conforme comentaram Fox e Sullivan, “during the formative years of antitrust and for many years thereafter, the notion that high concentration lessens competition was not a hypothesis to be confirmed or disproved by empirical evidence; it was a political consensus reflected in the law.” (1991, p.6) Contudo, a evidência histórica mostra que esse consenso não foi aplicado rigidamente e em vários casos as autoridades ignoraram as recomendações do modêlo ECD. Como observei noutra oportunidade, “although intuitively, antitrust enforcers did not follow the mainstream economic viewpoint and allowed the development of all types of industry configurations that resulted naturally from the interplay between technology and market size. In general, when the cost functions implied that the most efficient configuration would be an oligopoly, neither the Justice Department, nor the Federal Trade Commission, was willing to stimulate an artificial decentralization of the industry. However, in naturally decentralized industries, the law was duly applied against every collusion, cartelization and other attempt toward market dominance.” (Tavares, 1995, p.5) Mas, a despeito do tradicional pragmatismo do Departamento de Justiça e da FTC, os primeiros 80 anos de história da política antitruste costumam ser caracterizados como a era da ideologia ECD.

O segundo período da experiência americana compreende as décadas de 1970 e 1980 e se distingue pela mudança no foco da política antitruste. A grande empresa e os setores concentrados deixam de ser os suspeitos usuais, cedendo lugar às distorções do processo de competição, frequentemente geradas por barreiras à entrada, assimetrias de informação e poder de mercado. Da mesma forma, a proteção à pequena empresa perde relevância e os direitos do consumidor passam a ser defendidos primordialmente através da busca de eficiência produtiva e de transparência nas condições de concorrência. Esta nova abordagem surgiu inicialmente com as críticas da escola de Chicago ao modêlo ECD e consolidou-se nos anos 80 com o advento da teoria dos mercados contestáveis e o tardio reconhecimento da comunidade acadêmica quanto aos méritos da noção schumpeteriana de destruição criadora. De acordo com esse marco teórico, o crescimento industrial resulta da interação entre progresso técnico, tamanho de mercado e estratégias de competição. Logo, eficiência pode ser compatível com qualquer desenho da estrutura industrial. Como diz Baumol (1982), uma história de ausência de entrada em uma indústria e um elevado índice de concentração podem ser sinais de virtude e não de vício. Em cada segmento da economia as tecnologias disponíveis geram graus determinados de economias de escala e de escopo, bem como uma proporção específica entre custos de transação e de produção, que por sua vez irão indicar a configuração sustentável da estrutura produtiva, isto é o seu desenho mais eficiente, que pode ser um conjunto diversificado de firmas, um oligopólio ou um monopólio. Entretanto, devido ao processo de destruição criadora, configurações sustentáveis são em princípio transitórias, assim como as respectivas barreiras à entrada e o poder disciplinador dos competidores potenciais.

O terceiro período começou na presente década e, sob vários aspectos, encontra-se ainda em fase embrionária, conforme discutimos adiante. Nesta etapa, antitruste deixou de ser um instrumento jurídico cuja relevância estava restrita ao mercado doméstico de alguns países industrializados, para tornar-se, sob a nova denominação de política de concorrência, um tópico central da agenda multilateral. O novo título implica um escopo normativo mais amplo, que inclui todas as ações do governo que afetam as condições de concorrência, tais como a políticas de comércio exterior e de investimentos, a regulação de monopólios e da propriedade intelectual, os incentivos fiscais, as legislações sobre normas técnicas, saúde pública, meio ambiente, etc. Assim, a política de concorrência visa fiscalizar não apenas a conduta do setor privado mas também a coerência das distintas políticas públicas, e a agência antitruste só consegue cumprir efetivamente suas atribuições na medida em que seja capaz de exercer o papel de regulador de última instância na economia.

Desde o início dos anos 90, a internacionalização do debate sobre política de concorrência tem sido estimulada por três fatores principais. O primeiro residiu na crescente convergência de visões entre as economias industrializadas quanto aos princípios básicos dessa política. Independemente de peculiaridades jurídicas nacionais, como o formato das agências antitruste e seus respectivos instrumentos de ação, as prioridades atuais dos países membros da OECD concentram-se explicitamente em privilegiar a eficiência produtiva, os direitos do consumidor e a transparência das condições de concorrência. Mais do que uma ideologia uniforme, esse consenso tem produzido consequências práticas importantes, como a harmonização dos critérios para analisar fusões e aquisições, coibir condutas anticompetitivas e regular monopólios naturais. O segundo fator foi a rápida difusão das leis antitruste entre as economias periféricas. Na presente década, tais leis foram introduzidas em cerca de 40 países, e com exceção da Itália, todos os demais são economias subdesenvolvidas ou do Leste Europeu. Na maioria desses países, a agência antitruste ainda está longe de ser capaz de exercer a função de regulador de última instância, mas a sua existência indica que a política de concorrência já foi incluída na agenda pública do país. O terceiro fator foi o crescimento do número de casos antitruste com dimensão internacional. Nos Estados Unidos, por exemplo, cerca de 30% das investigações conduzidas pelo Departamento de Justiça em 1997 visavam firmas multinacionais que frequentemente operavam em mais de 20 países, enquanto que em 1993 apenas 10% dos casos tinham alguma dimensão internacional. Em anos recentes, quase 50% dos casos de fusões analisados pela Federal Trade Commission requereram contatos e troca de informações com autoridades de outros países (vide U.S. Government, 1998a, p.4)

Para lidar com os casos de dimensão internacional, o governo americano tem sido ativo em promover acordos bilaterais com alguns de seus principais parceiros da OECD, como Canadá, União Européia e Austrália. Tais acordos costumam incluir os seguintes compromissos: [a] Mútua notificação das investigações iniciadas em cada país, desde que afetem os interesses do outro signatário, tanto na área de fusões e aquisições quanto na de práticas anticompetitivas. As notificações devem ser suficientemente detalhadas, a fim de permitir que o outro signatário possa avaliar a relevância dos impactos (efetivos ou potenciais) de cada caso sobre a sua economia doméstica, e devem incluir a natureza das atividades sob investigação e penalidades previstas. Sempre que possível, as notificações incluem também os nomes e a localização das pessoas envolvidas. [b] Os funcionários das agências de cada país podem visitar o outro país durante o curso das investigações. [c] Cada país pode solicitar que o outro inicie uma investigação sobre condutas anticompetitivas ali vigentes, ainda que os danos ocorram exclusivamente no primeiro país. [d] Assistência recíproca na localização de testemunhas, coleta de evidências e depoimentos no território do outro signatário. [e] Encontros regulares das autoridades para discutir a evolução das respectivas políticas domésticas e intercambiar informações sobre setores econômicos de interesse mútuo.

3. A Harmonização das Políticas de Concorrência

Atualmente o tema de política de concorrência está sendo tratado em inúmeras instituições internacionais: OMC, OECD, UNCTAD, APEC, CER (Closer Economic Relations Agreement entre Austrália e Nova Zelândia), União Européia, ALCA, Comunidade Andina, CARICOM, Mercosul, NAFTA, etc. Mas, além da União Européia e do acordo de integração Austrália -- Nova Zelândia (CER), os acordos de cooperação bilateral entre agências antitruste são os únicos mecanismos existentes capazes de coibir práticas anticompetitivas de dimensão supranacional. As demais instituições constituem, pelo menos até o presente, apenas foros de discussão. Entretanto, os acordos bilaterais possuem duas limitações evidentes: eles são inócuos para lidar com práticas originadas em terceiros países e ignoram os interesses do resto do mundo. Conforme argüíram Falvey e Lloyd (1999), existem situações em que a maximização do bem estar mundial é incompatível com os interesses de curto prazo do país onde se originam as práticas anticompetitivas, e esse conflito só pode ser contornado através de negociações multilaterais.

Para abordar essas questões, a OMC criou em dezembro de 1996 o Grupo de Trabalho sobre a Interação entre Comércio e Política de Concorrência. Nos dois anos seguintes, cerca de 170 documentos governamentais foram submetidos ao grupo, cobrindo uma agenda substantiva que, de fato, foi bem além das relações entre comércio e concorrência. A despeito da participação ativa de praticamente todos os membros da OMC que dispõem de leis de concorrência, esse debate tem sido limitado por dois tipos de restrições. Por um lado, qualquer acordo multilateral sobre regras de concorrência só terá algum significado na medida em que todos os membros da OMC, ou pelo menos sua grande maioria, estiverem capacitados a aplicar aquelas normas em seus respectivos territórios. Por outro lado, a OMC é uma instituição desenhada para lidar essencialmente com atos de governos, enquanto que o foco principal da política de concorrência é a conduta dos agentes econômicos. Como notou Peter Lloyd (1998): “A multilateral system with the WTO acting as an international competition authority would need to investigate private actions in markets. Competition law in this form, by comparison with international trade law, is extremely intensive in its requirement of facts relating to the nature of competition, market share and so on. These vary from case to case and require detailed investigations. When the markets concerned in a case are international, this investigation would require information from different countries. There must be doubts concerning the ability of a remote centralized multilateral authority to understand behavior in markets, and in markets located in different countries to boot.” (pp. 1143-4)

Assim, a criação de instituições antitruste nas economias periféricas não atende apenas aos interesses domésticos desses países, mas contribui à superação de uma lacuna importante no atual sistema multilateral de comércio. Por isto, a prestação de assistência técnica nessa área tem sido uma atividade prioritária do governo americano, da União Européia e de outras economias industrializadas, bem como da OECD, UNCTAD, OEA, Banco Mundial e outros organismos internacionais. Tal apoio costuma incluir: conferências, cursos de treinamento para funcionários das agências locais, estágios nas agências dos países desenvolvidos, elaboração de projetos de leis e regulamentos, publicação de manuais e livros texto, estudos comparados de legislações nacionais, inventários de jurisprudência, e outras atividades vinculadas ao fortalecimento institucional das agências recém criadas.

Na América Latina e no Caribe, os regimes de concorrência encontram-se em quatro estágios de desenvolvimento: (a) países onde inexistem tais instituições ou qualquer debate público sobre o tema, como é o caso de várias economias do Caribe e alguns países pequenos na América do Sul, como Equador, Paraguai e Uruguai; (b) países em fase de preparação de leis nacionais, como Bolívia, El Salvador, Honduras, Guatemala, Nicarágua, República Dominicana e Trinidad & Tobago; (c) países com agências recém criadas, como Costa Rica, Jamaica e Panamá; (d) países cujas agências foram criadas há mais de oito anos, como Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, México, Peru e Venezuela.

Quando aplicada ao resto do mundo, a tipologia acima destaca a magnitude das lacunas do sistema multilateral de comércio para lidar com as condições contemporâneas de concorrência, posto que, dos 135 membros da OMC, cerca de 100 encontram-se distribuídos entre os grupos a, b e c. Como observou Merit Janow (1998), o caráter doméstico é o traço fundamental da política de concorrência, e, portanto, a cooperação internacional em qualquer nível (bilateral, regional, plurilateral ou multilateral) só é factível como um complemento, e não como substituto da ação das autoridades nacionais. Além disso, a consolidação das agências nacionais de antitruste é um requisito básico para avançar diversos outros tópicos da agenda internacional, tanto no âmbito da OMC quanto dos acordos regionais de integração, nas áreas de normas técnicas, meio ambiente, serviços, propriedade intelectual, investimentos e medidas antidumping.

De fato, tais lacunas do sistema multilateral têm provocado polêmicas extemporâneas, como a da abolição dos instrumentos antidumping através da harmonização das políticas de concorrência. Esse assunto está na agenda de quase todos os projetos contemporâneos de integração regional, onde muitos governos têm adotado posições inspiradas nos exemplos da União Européia e do acordo Austrália -- Nova Zelândia que conseguiram cumprir essa meta; e a sugestão de incluir política de concorrência na próxima rodada de negociações da OMC é uma forma de ampliar a polêmica. O governo americano tem resistido a essas propostas com dois argumentos sólidos. Em primeiro lugar, argüi que, em virtude da ausência de agências antitruste aptas a cumprir suas funções domésticas na maioria dos países, a tentativa de criar um marco multilateral para regular as condições de concorrência só vai estimular novas querelas internacionais sem oferecer mecanismos para dirimi-las. Por isto, a tarefa prioritária no atual momento é prosseguir com os esforços de cooperação, e, se possível, ampliá-los. Em segundo lugar, lembra que não obstante os objetivos conflitantes dos dois mecanismos, eles respondem a problemas diversos e não são intercambiáveis: "Contrary to the assumptions of some economists, the antidumping rules are not intended as a remedy for the predatory pricing practices of firms or as a remedy for any other private anti-competitive practices typically condemned by competition laws. Rather, the antidumping rules are a trade remedy which WTO members have agreed is necessary to the maintenance of the multilateral trading system. Without this and other trade remedies, there could have been no agreement on broader GATT and later WTO packages of market-opening agreements, especially given imperfections which remain in the multilateral trading system." (US Government, 1998b)

A propria experiência americana é uma ilustração convincente do segundo ponto. Quando comparamos a lista de bens envolvidos nos 233 casos de práticas anticompetitivas investigadas pela Divisão Antitruste do Departamento de Justiça, entre Dezembro de 1994 e Agosto de 1998, com os 348 casos de medidas antidumping e direitos compensatórios vigentes nos Estados Unidos em Dezembro de 1997, o resultado que surge confirma a diferença de focos das duas listas: Há apenas um único ítem comum entre elas, ferrosilicone, que é uma liga usada no acabamento de produtos siderúrgicos. Nesta última data, haviam cinco medidas antidumping impostas contra os exportadores do Brasil (desde março de 1994), China (março de 1993), Casaquistão (abril de 1993), Rússia (junho de 1993) e Ucrânia (abril de 1993), enquanto que entre os casos investigados pelo Departamento de Justiça registraram-se três casos de preços colusivos entre fabricantes locais de ferrosilicone. Como se sabe, desde há muitos anos a indústria siderúrgica tem sido o principal foco das ações antidumping e de direitos compensatórios impostas pelo governo americano, mas, aparentemente, essa proteção não tem estimulado práticas anticompetitivas no mercado doméstico. Além de ferrosilicone, dois produtos associados àquela indústria estiveram envolvidos em investigações antitruste no passado recente, tambores de aço e equipamentos para a fabricação de tubos laminados, mas estes bens não fazem parte do mercado relevante de qualquer das medidas antidumping e direitos compensatórios aplicadas pelos Estados Unidos (vide Tavares, 1998a).

As evidências acima revelam algumas peculiaridades dos vínculos entre antitruste e antidumping. Por um lado, as sobretaxas alfandegárias resultantes das ações antidumping cumprem a função de reduzir a pressão competitiva advinda das importações, mas, pelo menos no caso americano, não conferem aos setores protegidos poder de mercado suficiente para sustentar condutas monopolistas. Por outro lado, as empresas empresas aptas a extrair lucros extraordinários a partir de condutas anticompetitivas não parecem interessadas em dispender recursos na busca de favores protecionistas do governo. Assim, quando os signatários de um acordo de integração decidem harmonizar suas políticas de concorrência e abolir reciprocamente a aplicação de medidas antidumping, eles não estão, de fato, substituindo um instrumento por outro, a não ser quanto aos raros eventos de preços predatórios. Conforme atestam os casos da União Européia e do acordo Austrália — Nova Zelândia, o que torna possível a eliminação das ações antidumping é convergência de pelo menos duas políticas: a cambial e a de incentivos fiscais; enquanto que a harmonização das políticas de concorrência resulta do amadurecimento das agências nacionais de antitruste.

4. O Caso da Indústria de Semicondutores

Como vimos nas seções anteriores, a manutenção da competitividade internacional do sistema produtivo doméstico tornou-se uma prioridade cada vez mais explícita da política antitruste dos Estados Unidos ao longo das duas últimas décadas. Entretanto, não obstante o declínio da ideologia Estrutura-Conduta-Desempenho, a nova abordagem não implicou qualquer compromisso incondicional com os interesses das empresas líderes nacionais. Como bem ilustram os casos recentes da American Airlines e da Microsoft2, as autoridades não têm hesitado em investigar e punir condutas empresariais que limitem o rítmo do progresso técnico ou a liberdade de escolha dos consumidores. Por outro lado, quando a configuração sustentável de uma indústria resulta ser um monopólio, como no caso da fusão Boeing/McDonnell Douglas em 1996, essas mesmas autoridades não só apoiam o processo de concentração no ambito doméstico como enfrentam eventuais resistências internacionais3.

Embora nem sempre em conformidade com os princípios da política antitruste, as condições de concorrência no mercado mundial também passaram a ser a referência fundamental de outros instrumentos da política econômica dos Estados Unidos nas duas últimas décadas. Um exemplo precursor nesta direção foi o acordo comercial para a indústria de semicondutores assinado com o Japão em 1986 (vide Tyson, 1992; Irwin, 1996, 1998; Flamm, 1996). Desde o seu surgimento no final dos anos 50, a fabricação de semicondutores rapidamente adquiriu as características de indústria estratégica nos países desenvolvidos. Seus produtos são componentes microeletrônicos utilizados virtualmente em todos os segmentos da estrutura industrial contemporânea, e sua expansão nos últimos 40 anos foi marcada por um extraordinário ritmo de progresso técnico, resultante de contínuos e elevados gastos em P&D financiados sobretudo através de recursos públicos. Como notou Flamm (1996): “In short, semiconductors have been at the center stage of trade policy debate because they embody all the features of a high-technology industry most likely to test the limits of the existing trade regime. The rapid international diffusion of semiconductor technology created national companies from all corners of the industrialized world capable of competing in a single, global arena. Strategic concerns have linked the actions of companies and governments to one another in a way that clearly rebuts the usual presumption that the actions of individual, atomistic firms, disciplined only by the impersonal forces of a competitive market, are likely to determine industrial outcomes.” (p.5) 4

Do ponto de vista das condições de concorrência, essa indústria possui três características básicas, que são os elevados efeitos de encadeamento produtivo, economias de escala crescentes e curvas de aprendizado acelerado. Devido aos efeitos de encadeamento, qualquer medida que implique a elevação dos preços de semicondutores onera a estrutura de custos do resto do sistema industrial, e penaliza especialmente a competitividade dos segmentos da fronteira tecnólogica. Por isto, instrumentos convencionais de proteção como tarifas aduaneiras e quotas de importação rapidamente mostraram-se inapropriados, e em 1985 os governos dos Estados Unidos e do Japão concordaram em eliminar completamente as tarifas aplicadas nessa indústria.

O Japão surgiu como um produtor internacional relevante de semicondutores no final dos anos 70, quando as suas empresas alcançaram 30% do mercado mundial e as firmas americanas detinham 60%. Mas já em 1985 o mercado estava dividido em parcelas iguais de 45% entre os dois países, sendo que em certos segmentos estratégicos, como o de DRAMs (Dynamic Random Access Memories), os japoneses haviam ocupado 75% do mercado. Neste segmento, as empresas americanas controlavam 70% das vendas mundiais em 1978, e em 1986 estavam reduzidas a cerca de 20% (vide Irwin, 1996, p.24). Esta acelerada reversão de posições deu origem a uma sequência de atritos entre os dois governos, que resultou no surpreendente acordo de 1986.

Como destacou Laura Tyson (1992), o acordo firmado em agosto de 1986 foi inédito sob vários aspectos. Foi o primeiro instrumento bilateral dos Estados Unidos que visava proteger uma indústria de fronteira, mas seu objetivo não era preservar emprego e capacidade produtiva no mercado doméstico e sim fixar regras para garantir a presença da indústria americana no mercado mundial. Isto implicava regular as condições de concorrência nos mercados domésticos dos dois países e no resto do mundo. Para tanto, o acordo estabelecia um conjunto de normas e procedimentos a ser observado pelas firmas dos dois países e seus respectivos governos, ao lado de metas quantitativas a serem cumpridas em cinco anos, como a de reservar 20% do mercado doméstico japonês para as firmas americanas. Assim, numa época em que Ronald Reagan e Margareth Thatcher estavam no auge de suas campanhas em prol do liberalismo econômico, o governo americano forçou o Ministério de Indústria e Comércio Internacional do Japão, o MITI, a ocupar a gerência de um cartel internacional, fixando preços de referência, distribuindo parcelas de mercado, e fiscalizando a conduta das empresas líderes.5

Ao invés de superar os atritos comerciais entre os dois países, o acordo gerou novos incidentes inusitados. Em março de 1987, a SIA (Semiconductor Industry Association) advertiu ao governo americano que as firmas japonesas estavam violando o acordo, praticando preços predatórios em terceiros mercados e dificultando o cumprimento das metas relativas à reserva do mercado japonês. Poucas semanas mais tarde, em 17 de abril, o Presidente Reagan assinou um ato de retaliação, estabelecendo tarifas de 100% sobre um conjunto de bens cuidadosamente selecionados, incluindo computadores, televisores e instrumentos de precisão, correspondendo a cerca de 300 milhões de dólares de importações. Só foram escolhidos bens com produção similar no mercado americano e que prejudicassem diretamente os principais fabricantes japoneses, como NEC, Toshiba, Hitachi e Matsushita. Mais surpreendente ainda foi a reação do MITI: gostou da medida! Como explicou Irwin (1996): “The retaliation ranks among the most dramatic events of postwar U.S. trade policy. Japan was stunned, but the move played directly into MITI’s hands and enhanced its power; indeed, there were reports that some in MITI were secretly pleased about the retaliation because it proved to Japonese firms that they should follow MITI’s directives.” (p.54)

As tarifas foram gradualmente eliminadas entre 1988 e 1991, quando o acordo de 1986 foi renovado por mais cinco anos. Em 1996 os dois países optaram por uma versão mais amena, criando dois foros paralelos de negociações, o World Semiconductor Council, integrado por representantes da indústria e destinado à discussão de temas como o acesso a mercados e a cooperação internacional entre instituições privadas; e o Global Governmental Forum, formado pelos principais países produtores de semicondutores, para tratar de assuntos como tarifas, outros tributos, e normas ambientais. O acordo de 1996 também prevê mecanismos de consulta permanente entre os governos dos Estados Unidos e Japão para avaliar o relacionamento entre as indústrias dos dois países e supervisionar as deliberações do World Semiconductor Council.

5. O Mosaico de Políticas

A tabela 1 mostra o crescimento e a distribuição geográfica do comércio exterior dos Estados Unidos na presente década. Em 1990, as importações e exportações de mercadorias daquele país já haviam alcançado o montante de 900 bilhões de dólares, correspondentes a cerca de 26.2% do comércio mundial naquele ano. Esta parcela subiu para 29.7% em 1998, quando o seu valor absoluto foi superior a 1.6 trilhão de dólares. Além de refletirem o extraordinário dinamismo da economia americana nos últimos oito anos, estas cifras revelam a magnitude das assimetrias que estão presentes em todos os aspectos da inserção internacional dos Estados Unidos. Por exemplo, como veremos adiante, a maioria de suas importações não está submetida a qualquer barreira protecionista, e este tem sido um dos fatores que ajudaram a sustentar anos seguidos de crescimento a pleno emprego sem inflação. Entretanto, a reduzida parcela de bens protegidos, ainda que insuficiente para afetar o índice geral de preços no mercado doméstico, pode implicar a destruição de indústrias exportadoras em diversos países no resto do mundo. Talvez a melhor ilustração seja o caso das medidas antidumping, tema sobre o qual existe uma literatura extensa e em constante expansão, e que nas últimas duas décadas provocou controvérsias entre o governo americano a maioria dos membros da OMC: de 1996 a 1998 a USITC aprovou a imposição de sobretaxas em 25 casos (vide tabela 2), que corresponderam a cerca de US$920 milhões, isto é, 0.03% das importações nesse período; mas as 72 investigações iniciadas nesses anos geraram transtornos às indústrias exportadoras em 27 países.

Tal como outros aspectos notáveis da sociedade norte americana nos anos 90, como a diminuição da pobreza, dos indicadores de violência nas grandes cidades e das tensões raciais, o desempenho do comércio exterior pode ser explicado a partir do seu entorno macroeconômico. Os dados são bem conhecidos: desde 1991 a economia vem atravessando uma fase de crescimento sustentável que já é a segunda mais longa de sua história. De 1992 a 1996 a taxa média de crescimento anual do PIB foi de 2.8%; e no final do primeiro mandato do Presidente Clinton, quando vários analistas conversadores previam o fim do ciclo expansionista, o ritmo de crescimento acelerou-se, produzindo taxas anuais de 3.9% em 1997 e 1998! Como se trata de um processo estimulado por mudanças tecnológicas e seu conseqüente aumento de produtividade, o dinamismo macroeconômico tem conciliado até agora o pleno emprego com a estabilidade dos preços no mercado doméstico. Em 1998, as taxas de desemprego e de inflação foram, respectivamente, de 4.5% e de 1.6%, as mais baixas desde os anos 60.
 

Tabela 1 
 Distribuição Geográfica do Comércio Exterior dos Estados Unidos: 1990-1998

 (US$ bilhões e percentagens)

  1990 1992 1994 1996 1998
Exportações Totais (US$ bilhões) 374.4 424.9 481.8 582.1 682.5
Americas 34.8 36.8 39.9 38.4 43.4
Canadá 20.9 19.6 21.5 20.5 22.6
México 7.3 9.3 10.2 9.4 14.1
Brazil 1.3 1.3 1.6 2.0 1.6
Venezuela 0.8 1.2 0.8 0.8 1.5
Europa 29.6 27.3 24.1 24.0 25.0
Asia e Oriente Médio 30.7 31.1 31.7 33.3 27.2
Japão 12.3 10.8 10.6 10.9 8.5
Resto do Mundo 4.9 4.8 4.3 4.3 4.4
           
Importações Totais (US$ bilhões) 517.5 553.5 689.0 817.6 944.6
Americas 31.1 31.3 32.4 35.0 34.7
Canada 18.1 18.3 19.1 19.5 18.9
Mexico 5.9 6.5 7.3 9.1 10.2
Brazil 1.7 1.5 1.4 1.1 1.1
Venezuela 1.9 1.6 1.3 1.7 1.1
Europa 22.3 21.0 20.6 20.8 22.4
Asia e Oriente Médio 42.1 44.0 44.0 41.2 40.6
Japão 18.1 18.1 17.8 14.4 13.2
Resto do Mundo 4.5 3.7 3.0 3.0 2.3

Fontes: OMC, 1999 US Trade Policy Review (Dados de 1990 a 1996).
Fundo Monetário Internacional, Direction of Trade Statistics (Dados de 1998).
 

Embora o país tenha aumentado as transações com praticamente todos os seus parceiros comerciais, a distribuição geográfica do seu comércio exterior alterou-se bastante ao longo da década, devido basicamente à criação do NAFTA em janeiro de 1993. Entre 1992 e 1998, a parcela relativa às exportações para Canadá e México subiu de 28.9% a 36.7%, e de 24.8% a 29.1% do lado das importações. Esta reordenação dos fluxos de comércio implicou o declínio generalizado das demais regiões. Para os outros países da América Latina e do Caribe, por exemplo, a parcela das exportações caiu de 7.9% para 6.7% naquele período, e a das importações de 6.5% para 5.6%. Mas as mudanças mais importantes ocorreram em relação à Europa e o Japão, conforme indica a tabela 1.

Como mostrei em outro trabalho (Tavares, 1998b), em diversas partes do mundo as transações regionais cresceram mais rapidamente do que o comércio internacional nos últimos 20 anos. Este fenômeno deveu-se em grande parte às mudanças nas estruturas de custos em várias indústrias, nas quais a redução acentuada da relação entre custos de transação e de produção levou a novas estratégias empresariais, novos perfis dos vetores de produção, e a novas relações entre as empresas produtoras de bens finais e seus fornecedores de insumos. Tais mudanças constituíram os fundamentos econômicos das tendências contemporâneas de regionalização das estruturas produtivas e de globalização de mercados, conforme ilustraram os avanços da integração européia, o NAFTA e tantos outros projetos regionais.

Entretanto, o exame dos instrumentos da política comercial americana sugere que a reordenação dos fluxos comerciais não resultou de uma estratégia monolítica, na qual o governo estaria concentrado em explorar simultaneamente as tendências em curso na economia mundial e os privilégios advindos da condição de potência hegemônica. Embora o NAFTA e os temas discutidos nas seções anteriores sejam indicadores inequívocos de tal estratégia, outras ações do governo americano revelam um estilo de conduta que seria melhor designado como um mosaico de políticas, que reúne formas arcaicas de protecionismo, como tarifas específicas, medidas liberalizantes variadas e instrumentos de retaliação. Alguns elementos desse mosaico são comentados a seguir.6

5.1. Preferências comerciais e instrumentos de proteção

Com exceção de dois itens relativos à produção de petróleo, todas as 10.173 posições tarifárias vigentes nos Estados Unidos em 1999 estão consolidadas na OMC, e cerca de 30% delas têm alíquota zero, proporção que subirá em breve para 36.4%, após a implementação dos compromissos assumidos na Rodada Uruguai. Não obstante algumas quotas tarifárias, tarifas específicas e escaladas tarifárias, a alíquota média resulta em 5.7%, que segundo uma avaliação recente da OMC é uma das mais baixas e mais previsíveis do mundo (vide US Trade Policy Review, 1999).

Para o Canadá e o México esta estrutura tarifária já deixou de ser aplicada, em decorrência das seis rodadas de reduções recíprocas realizadas entre 1994 e 1998. No caso do México, a maioria das tarifas remanescentes deverá ser eliminada ao longo dos próximos 10 anos, com exceção dos produtos sensíveis, cujo prazo é de 15 anos. No caso do Canadá, as alíquotas de todos os bens incluídos no texto do NAFTA em 1993 foram eliminadas bilateralmente em janeiro de 1998.

O governo americano administra também tres conjuntos de preferências comerciais concedidas unilateralmente a países em desenvolvimento: o Sistema Generalizado de Preferências (SGP), as Preferências Comerciais Andinas (PCA) e o Programa de Recuperação Econômica da Bacia do Caribe (PREBC). O SGP foi criado em 1976 por um período inicial de 10 anos, e tem sido renovado sucessivamente desde então. Neste momento ele inclui uma lista de 4.500 produtos, aproximadamente, cujas preferências beneficiam 149 países e territórios, e ambas as listas são revistas anualmente pelo governo. O sistema andino começou em 1991, com o objetivo de auxiliar o combate ao tráfico de drogas em quatro países: Bolívia, Colômbia, Equador e Peru. Segundo uma avaliação recente, este sistema amparou em 1996 US$ 1.3 bilhão de dólares de importações que entraram nos Estados Unidos isentas de impostos, e corresponderam a cerca de um sexto das importações advindas daqueles países. O PREBC, estabelecido em 1984, visa promover as exportações de 24 países da América Central e do Caribe. Naquele ano o programa amparou 6.7% das importações advindas da região, e esta parcela subiu para 19% em 1997 (vide OMC, 1999, pp. 36-42).

Os Estados Unidos participam ainda de tres iniciativas regionais de liberalização comercial, com a União Européia, desde 1990, denominada de US-EU Transatlantic Economic Partnership (TEP), e desde 1994 com os país membros da APEC (Asia-Pacific Economic Cooperation) e os da ALCA (Área de Livre Comércio das Américas). A iniciativa bilateral com a Europa praticamente não envolve negociações tarifárias, a não ser quanto à eliminação das alíquotas sobre os produtos da indústria de informática, e concentra-se na discussão de temas cujo amparo institucional por parte da OMC ainda é precário, como barreiras regulatórias, compras governamentais e proteção às indústrias da fronteira tecnológica. Seu formato atual compreende reuniões bianuais em três níveis: presidencial, ministerial, e entre os membros da Comissão Européia com suas respectivas contrapartes nos Estados Unidos. Recentemente, em novembro de 1998, as duas partes resolveram definir um plano de ação conjunta para a TEP, que é de fato bastante parecido com as agendas atuais da APEC e da ALCA, envolvendo oito áreas: serviços, agricultura, compras governamentais, propriedade intelectual, barreiras técnicas, meio ambiente, relações trabalhistas e política de concorrência.

APEC e ALCA, embora com formatos institucionais diferenciados, cumprem funções similares à da TEP, provendo foros complementares à OMC, mais focalizados nas prioridades regionais de cada caso, e talvez gerando condições para a superação das lacunas atuais do sistema multilateral. Cabe distinguir, entretanto, tais iniciativas do projeto NAFTA, que constitui um espaço econômico em fase de consolidação e decorre de uma característica fundamental dos sistemas industriais contemporâneos, que é a regionalização de determinadas cadeias produtivas. Assim, ao contrário daquelas iniciativas, o desenvolvimento do NAFTA nos próximos anos dependerá muito pouco dos eventuais avanços ou retrocessos das negociações no âmbito da OMC.

Um aspecto notável da política comercial norte americana é o contraste entre a amplitude da agenda, cujas prioridades estão constantemente ajustadas às tendências em curso na economia mundial, e o casuismo das medidas de proteção seletiva e temporária (ainda que às vezes longa) às indústrias incapazes de enfrentar a competição internacional, cujo instrumento mais tradicional são as ações antidumping (AD) e de direitos compensatórios (CVD). Conforme mostram as tabelas 2 a 4, a intensidade na aplicação dessas medidas durante as duas últimas décadas não guarda qualquer relação com a conjuntura macroeconômica ou a relevância dos parceiros comerciais. Por exemplo, os períodos de 1982/86 e 1991/94 foram particularmente intensos, sobretudo em 1986 e 1992, quando mais de 100 investigações foram iniciadas em cada ano. À época do primeiro período, os analistas costumavam explicar o crescimento do número de casos a partir do quadro recessivo da economia no início da década e da persistente apreciação do dólar entre 1979 e 1985. Mas esses fatores estiveram ausentes no segundo período, quando a economia estava crescendo com estabilidade de preços e da taxa de câmbio. Da mesma forma, somente uma análise minuciosa dos casos poderá indicar por que Japão e China lideram a lista das medidas antidumping vigentes em janeiro de 1999, mas estão ausentes na lista de direitos compensatórios; ou por que Brasil, Canadá e Itália aparecem com similar destaque em ambas as listas.
 

Tabela 2
 
 Estados Unidos: Antidumping e Direitos Compensatórios, 1980 - 1998

Ano Medidas Antidumping Direitos Compensatórios
  Iniciadas Aplicadas Iniciados Aplicados
1980 16 5 9 6
1981 14 4 11 3
1982 35 5 60 11
1983 46 13 19 15
1984 38 20 37 12
1985 69 12 37 18
1986 83 26 28 13
1987 16 53 8 14
1988 42 12 17 7
1989 24 24 7 6
1990 35 14 7 2
1991 66 19 11 2
1992 84 16 22 4
1993 37 42 5 16
1994 51 16 7 1
1995 14 24 2 2
1996 21 9 1 2
1997 15 7 6 0
1998 36 9 11 1
         
Totais 742 330 305 135

 Fonte: OMC, US Trade Policy Review, 1999.



Tabela 3

Estados Unidos: Medidas Antidumping Vigentes em 1 de Janeiro de 1999

País Medidas  País Medidas
Japão 49 Argentina 6
China 36 Tailândia 6
Taiwan 20 Índia 5
Coréia 17 Rússia 5
Brasil 15 Suécia 5
Alemanha 14 Ucrânia 5
Canadá 13 Reino Unido 5
Itália 13 Outros (39 países) 65
França 12    
México 7 Total (56 países) 298

Fonte: OMC, US Trade Policy Review, 1999.

 

Tabela 4
 
Estados Unidos: Direitos Compensatórios Vigentes em 1 de Janeiro de 1999

País Medidas  País Medidas
Brasil 5 França 3
Itália 5 Outros (21 países) 29
Argentina 4    
Canadá 3 Total (26 países) 49

Fonte: OMC, US Trade Policy Review, 1999.

 

O único elemento não casual é a disparidade registrada na tabela 2 quanto ao número de casos iniciados e o de concluídos com imposição de sobretaxas. De fato, a rotina estabelecida para a condução das investigações antidumping e de direitos compensatórios costuma levar a um resultado curioso, no qual o mecanismo cumpre sua função protecionista mesmo quando as sobretaxas não são aplicadas. Para que uma investigação seja iniciada, os representantes da indústria local necessitam apresentar uma petição dupla ao Departamento de Comércio e à U.S. International Trade Commission (USITC), que terão 20 dias para um exame preliminar do mérito do caso, e mais 260 (ou 185, no caso de CVD) para chegar a uma conclusão final. Durante esse período, os competidores internacionais disporão de tempo suficiente para buscar uma solução negociada com a indústria local, que pode envolver tanto uma restrição “voluntária” das exportações ou um acordo de preços.

Quando a elasticidade preço da demanda importada é relativamente baixa, as soluções negociadas não prejudicam os parceiros comerciais, e todo o ônus da proteção recai sobre os consumidores locais. Entretanto, esse não parece ser o caso mais frequente, segundo atesta uma fonte insuspeita, o CATO Institute, um dos pilares do pesamento conservador nos Estados Unidos. Brink Lindsey, diretor do CATO, conduziu recentemente um detalhado estudo sobre as metodologias usadas pelo Departamento de Comércio na avaliação das margens de dumping durante o período 1995-98. Sua conclusão foi a de que o Departamento de Comércio raramente consegue distinguir uma conduta normal de uma prática anticompetitiva. “As a result, the antidumping law as it currently exists routinely punishes normal competitive business practices — practices commonly engaged in by American companies at home and abroad. It is therefore not the case that the law guarantees a ‘level playing field’ for American companies and their foreign competitors. On the contrary, it actively discriminates against foreign goods by subjecting them to requirements not applicable to American products.” (Lindsey, 1999, p.19).

5.2. Os instrumentos de retaliação comercial

Sob vários aspectos a política comercial dos Estados Unidos é similar à das demais economias industrializadas, tanto do lado das medidas liberalizantes quanto dos instrumentos de proteção, exceto num ponto fundamental: os instrumentos de retaliação criados com a Seção 301 da Lei de Comércio de 1974 e reforçados em 1988, com a chamada “Special 301”, e em 1989, com a “Super 301”. De fato, em nenhuma outra parte do mundo existem mecanismos unilaterais desse tipo que, conforme vários governos já arguiriam, estão à margem da ordem jurídica que ampara a OMC. A Seção 301 permite que o USTR realize investigações e sugira as medidas apropriadas para punir qualquer país onde existam práticas que sejam consideradas desleais aos interesses americanos. As investigações podem ser auto-iniciadas pelo USTR ou solicitadas por qualquer parte interessada. A Special 301 concentra-se na proteção à propriedade intelectual, e visa manter o governo informado sobre os países que não dispõem de legislação adequada sobre essa materia, além de especificar os procedimentos cabíveis em cada caso.7  A Super 301, cujo uso tem sido intermitente, estabelece que o USTR deve destacar, em 30 de abril de cada ano, um país prioritário para ser objeto de pressões liberalizantes, em virtude da relevância das barreiras ali existentes para os interesses americanos.8

Como notou um diplomata brasileiro, “a seção 301 contempla, ademais, procedimentos de ação arbitrários contra países estrangeiros, porquanto a categorização, estabelecida pelo texto legal norte-americano, das chamadas ‘práticas desleais’, que justificariam recurso a seus dispositivos, é efetuada mediante conceitos suficientemente vagos e abrangentes para permitir sejam enquadrados naquela qualificação virtualmente quaisquer atos, práticas ou políticas que não correspondam aos interesses da política comercial norte-americana.” (Arslanian, 1994, pp.7-8)

Em abril de 1989, logo após a edição da Super 301, Jagdish Bhagwati lançou um contundente manisfesto assinado por outros 39 economistas célebres qualificando os instrumentos de retaliação do governo americano como incompetentes, ilegais do ponto de vista da ordem jurídica internacional, e danosos aos interesses dos Estados Unidos: “The possible embrace of managed trade to set up ‘results-oriented’ quantity targets to judge the openness of markets and the current use of retaliatory threats, in bilateral contexts, to open foreign markets are retrograde steps. They are not merely bad policies. The attack at its core, and will bruise fatally, the GATT-focused international trading system that brought the world economy unprecedent economic gains since the Second World War and still serves our interests.” (Bhagwati e outros, 1989, p.263). A lista de assinantes incluiu intelectuais das mais variadas tendências, como Modigliani, Samuelson, Solow, Tobin, Lucas, Phelps, Mundell, Alan Blinder, Corden, Kindleberger, Anne Krueger, Gustav Ranis, Richard Nelson, Harberler, Vernon, Jeffrey Sachs, Schultze e outros.

Não obstante os protestos do resto do mundo e da comunidade acadêmica local, o USTR iniciou 118 investigações com base na seção 301 entre 1975 e 1998. Analisando os 89 casos encerrados até julho de 1992, Bayard e Elliott (1992) concluiram que o governo americano conseguiu alcançar seus objetivos em cerca da metade dos casos, embora a imposição de medidas retaliatórias tenha sido rara (8 casos), e somente num caso (com a União Européia, obviamente) houve contra-retaliação. “It should be noted, however, that the trade impact of section 301 cases typically is very small. In a quarter of the cases, total US exports (in a few cases imports) of the product in question to (from) the targeted country had a value of less than $10 milion. In three-quarters, the value was less than $200 milion.” (p.687)

5.3. O setor de serviços

O setor de serviços é um dos símbolos do dinamismo da economia americana nos anos 90, tendo crescido sistematicamente acima da média dos demais setores ao longo da década, em virtude da difusão acelerada das inovações na indústria de informática, que implicou, dentre outras mudanças, o advento de um novo ramo de atividades, o comércio eletrônico. Sua taxa média de expansão até 1997 foi de 6% ao ano, sua participação no PIB foi de 76.5% e de 79.3% na oferta global de emprego naquele ano, e sua presença internacional gerou um superavit comercial de cerca de 80 bilhões de dólares em 1998, em contraste com os habituais déficits no comércio de mercadorias.

Outro traço significativo do setor serviços é a sofisticação do marco regulador de seus principais segmentos, e a consequente magnitude das barreiras institucionais à entrada de novos competidores. Em certos casos, como o de telecomunicações, a regulação decorre da natureza das tecnologias vigentes, que impõem estruturas concentradas, assimetrias de informação e elevado poder de mercado das empresas líderes. Em outros, o motivo reside na proteção à saúde pública, segurança, meio ambiente, ou direitos de cidadania. Em outros, entretanto, como os de navegação e transporte aéreo, grande parte das normas resulta apenas da tradição e dos interesses estabelecidos.

Tal como em diversos países, o setor de transporte marítimo funciona como um cartel legalmente estabelecido nos Estados Unidos, isento da legislação antitruste, sob o comando da Federal Maritime Commission (FMC), cujas atribuições incluem a fixação de preços através das chamadas “conferências de fretes”, distribuição de parcelas de mercados e fiscalização da conduta dos membros do cartel no país e no exterior. No setor de cabotagem, que gera emprego para cerca de 124 mil pessoas, é vedada qualquer espécie de competição externa: o transporte de carga entre dois portos americanos, mesmo quando inclui escalas em portos estrangeiros, só pode ser feito por navios construídos nos Estados Unidos, cujos proprietários e operadores sejam empresas com pelo menos 75% de capitais nacionais, e cuja tripulação seja composta exclusivamente de cidadãos norte-americanos. Com exceção da origem do navio, estas regras também se aplicam à frota com bandeira americana usada no transporte internacional. Como esta norma implica custos elevados para os armadores, a maior parte do comércio internacional dos Estados Unidos é transportada por navios com bandeira estrangeira, ainda que os proprietários sejam empresas americanas. De fato, a frota com bandeira nacional só sobrevive devido à política de reserva de mercado que lhe assegura 50% da demanda governamental, e 100% das cargas militares e operações financiadas pelo Export-Import Bank. Mesmo assim, entre 1994 e 1998 essa frota declinou de 367 para 285 navios (vide OMC, 1999).

No setor de aviação os padrões de proteção são similares. A participação estrangeira no capital votante das empresas domésticas é limitada a 25%. O mercado local, que dobrou de tamanho nos últimos 20 anos, transportou 600 milhões de passageiros e gerou 530 mil empregos em 1998, é reservado às empresas nacionais, que só podem empregar estrangeiros em suas linhas internacionais. Além disso, o “Fly America Act” lhes assegura a reserva adicional do transporte de cargas e de passageiros custeado com recursos públicos. Com base nesses privilégios e no diversificado conjunto de acordos bilaterais assinados pelos Estados Unidos, as empresas aéreas ali sediadas controlam atualmente cerca de 50% do mercado internacional de passageiros e 43% dos fretes internacionais.

6. O Consenso de Washington

Em janeiro de 1989 o Presidente Reagan apresentou ao Congresso o último relatório econômico de sua gestão. Ao concluir a análise sobre a situação da economia mundial, aquele documento oferece uma síntese dos princípios conhecidos como o consenso de Washington: “The record of the past 40 years clearly demonstrates that economies that have utilized free market principles have been at the forefront of economic growth. The significant reduction in trade barriers and the ensuing increase in international trade flows have been major factors in the record growth during this period. Current U.S. proposals to phase out distortive agricultural policies, to expand trade liberalization to sectors not previously covered, and to strengthen GATT manifest the United States’ desire to help construct a world trading system that is open to, and benefits, all nations. The guiding principle that government interference with international commerce should be kept to a minimum is equally applicable to internal commerce. Freeing the economy from excessive regulation allows entrepreneurs to focus on innovation, the hallmark of the American economy. Continued efforts to liberalize, and to reduce internal regulation, will ensure America’s role as a model for the rest of the world.” (U.S. Government, 1989, pp.184-5)

Na edição de fevereiro de 1999, no capítulo relativo ao mesmo tema, o relatório econômico do Presidente Clinton contém uma resenha das críticas recentes à ação do FMI, ao lado de uma discussão sobre as limitações das instituições multilaterais para lidar com a instabilidade do sistema financeiro internacional. Neste contexto, o documento observa que: “The sharp recessions in East Asia have led to a steep increase in both unemployment and poverty in that part of the world, inflicting severe social costs. More attention must be given in time of crisis to the effect of economic adjustment on the most vulnerable groups in society. Thus strengthening social safety nets in crisis countries is also an important goal of stabilization packages. Ways must be found to minimize the human cost of financial crises and encourage the adoption of policies that better protect the most vulnerable in society. Just as important, countries should be encouraged to establish minimal social services for their populations, so as to be prepared to weather financial crises and other such shocks.” (U.S. Government, 1999, p. 287)

Além do contraste ideológico, as citações acima registram duas atitudes distintas do governo americano em relação ao chamado consenso de Washington. Na era Reagan esse consenso tornou-se popular como peça retórica para promover reformas liberalizantes nos países do Terceiro Mundo, mas era convenientemente ignorado no plano doméstico, como vimos nas seções anteriores. Ao longo das duas Administrações do Presidente Clinton, as menções laudatórias àquele conjunto de políticas foram gradualmente desaparecendo dos documentos oficiais, à medida em que cresciam as referências à política de concorrência e à promoção das indústrias da fronteira tecnológica.

Assim, em lugar da hipótese dogmática sobre a eficiência dos mercados, dois critérios básicos que orientam a atual politica econômica externa dos Estados Unidos são o de aceitar a instabilidade como traço inevitável do sistema financeiro internacional e o de buscar soluções para as crises recorrentes que não impliquem a criação de um banco central mundial, ou mesmo esforços sistemáticos de coordenação de políticas monetárias com a Europa e o Japão. Desta visão decorrem algumas das propostas em curso para reformar o FMI (vide Eichengreen, 1999) e uma expectativa de conduta por parte dos países em desenvolvimento bem diversa daquela indicada pelo consenso de Washington. Segundo Alan Blinder, que foi membro do Council of Economic Advisers em 1993-4 e vice presidente do FED de 1994 a 1996, agenda atual pode ser resumida nos oito princípios listados no quadro I. Ao invés de mecanismos automáticos, aquele conjunto de princípios supõe governos atuantes em todas as áreas de política econômica, nem sempre adotando medidas oxtodoxas, atentos às condutas dos agentes financeiros internacionais, e mais preocupados com a sorte da população local do que com a dos credores externos (vide Blinder, 1999).
 

Quadro I:
Os Fundamentos da Ordem Financeira Internacional Segundo Blinder


l. Evitar âncoras cambiais.
2. Limitar o endividamento em moedas estrangeiras.
3. Prudência na liberalização dos fluxos de capitais.
4. Coerência das políticas fiscais e monetárias.
5. Austeridade nem sempre é a medicina correta.
6. Proteção prioritária aos expectadores das crises financeiras.
7. Fixar os procedimentos para escalonar os débitos oriundos de crises financeiras.
8. Mais vale prevenir do que remediar.

 

 

7. Conclusão

Este trabalho procurou mostrar que a principal prioridade da política econômica externa dos Estados Unidos nos anos 90 residiu na busca dos instrumentos compatíveis com a condição de potência hegemônica num mundo marcado por duas tendências simultâneas, a globalização de mercados e a regionalização de determinadas cadeias de produção. Tais instrumentos atendem a duas funções essenciais, regular as condições de concorrência em mercados crescentemente integrados, mas submetidos a normas estabelecidas por governos nacionais, e promover o desenvolvimento das indústrias da fronteira tecnológica. Isto implica uma tarefa de longo prazo, posto que requer o preenchimento de algumas lacunas importantes do sistema multilateral de comércio. Além disso, ao contrário do que ocorria à época do GATT, a implementação da atual agenda multilateral não depende mais apenas de um acordo entre as principais nações industrializadas, mas envolve a participação, se não da maioria, de pelo menos um grande número de países em desenvolvimento, devido aos motivos discutidos nas seções 2 e 3.

A condição de potência hegemônica e o tamanho relativo da economia americana em relação ao resto do mundo também asseguraram a sobrevivência de suas idiossincrasias nacionais, como o casuísmo dos instrumentos de proteção às indústrias decadentes e a arbitrariedade das medidas de retaliação comercial, que causam danos aos parceiros comerciais sem gerar distorções relevantes na economia doméstica. Entretanto, após a criação da OMC o governo americano tem revelado certa moderação no uso desses mecanismos, sobretudo aqueles amparados pela Seção 301. Conforme observou Noland (1999): “Until the WTO’s inception in 1995, the United States served as a judge, jury, and prosecutor, ready to retaliate through Section 301 of the 1974 Trade Act if target countries did not submit to its demands. Washington was confident that the dysfunctional dispute-settlement system of the WTO’s predecessor, the General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), could not successfully challenge U.S. actions — given that few countries were willing to risk being cut off from lucrative U.S. markets. That began to change for good in 1995, when Japan called the U.S. bluff in the automobile dispute, refuse to acquiesce to U.S. market-opening demands, and threatened to duke it out in the WTO. Since then, the WTO’s strengthened dispute-settlement mechanism has reduced America’s ability to retaliate unilaterally, but it has also provided a fairer playing field for other countries. Moreover, it demonstrated its potential for impartiality in the recent banana dispute with the European Union (EU) when it ruled in America’s favor.” (p.81)

Não obstante a tradicional rejeição do Congresso americano a instituições com poderes supranacionais, as atuais prioridades econômicas da agenda externa do país são impraticáveis a longo prazo se a OMC não vier a desempenhar o papel de forum de cooperação multilateral para temas de política de concorrência e de mecanismo de solução de controvérsias nas diferentes áreas que afetam as transações internacionais. Para os demais membros da OMC, essa perspectiva não apenas facilita o relacionamento bilateral com os Estados Unidos mas também abre um espaço para o exercício de políticas nacionais que é bem mais amplo do fazem supor as análises superficiais sobre o fenômeno da globalização. De fato, conforme vimos em diversos trechos deste trabalho, embora os instrumentos protecionistas convencionais como tarifas e quotas tenham perdido eficácia nas últimas décadas, os atuais padrões de competição internacional nem remotamente se assemelham a um modelo de mercados atomizados e sem fronteiras.
 


Referências

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1.  Os ramos estudados foram: Motores de Aviões, Automóveis, Biotecnologia, Engenharia Química, Impressoras para Computadores, Construção Civil, Equipamentos Elétricos e Semicondutores.

2.  Como se sabe, o foco do processo contra a Microsoft reside no poder monopolista gerado pelo sistema operacional Windows. Segundo o Departamento de Justiça, a Microsoft tem utilizado sua posição privilegiada para destruir competidores potenciais, impedindo o surgimento de alternativas comercialmente viáveis ao Windows e restringindo o rítmo das inovações nesse ramo (vide U.S. Civil Action 98-1232). O processo contra a American Airlines foi iniciado em 13 de maio de 1999, sob o argumento de que essa empresa estaria tentando monopolizar o aeroporto internacional de Dallas (“DFW”): “American dominates DFW and charges monopoly fares on many DFW routes. When small airlines try to compete against American on these routes, American typically responds by increasing its capacity and reducing its fares well beyond what makes business sense, except as a means of driving the new entrant out of the market. Once the new entrant is forced out, American promptly raises its fares and usually reduces its service. Through its predatory and monopolistic conduct, American deprives consumers of the benefits of competition in violation of the antitrust laws.” (U.S. Civil Action 99-1180-JTM, p. 1)

3.  A esse respeito, as opiniões de Joel I. Klein, atual chefe da Divisão Antitruste, são inequívocas: “its is neither surprising nor objectionable that different national competition authorities could reach different results on a given merger, which may well have different competitive effects in different product or geographic markets in different countries. We have worked with other countries’ antitrust agencies in numerous cases where our results differed from theirs in some way. What was unusual about Boeing is that the FTC and the EU reached different results in analyzing the same market: the worldwide market for large commercial aircraft. The point I want to make here is that however difficult this matter was for both U.S. and EU antitrust enforcers, our discussions would have been far more difficult had we not already established a strong relationship based on common antitrust enforcement interests.” (Klein, 1997, p. 10)

4.  Na mesma linha, Laura Tyson comenta: “Why has the visible hand been so omnipresent and forceful in this industry? The answer lies in its strategic significance, in both the military and the economic sense. The semiconductor industry was born out of the US effort to develop ever more reliable and sophisticated military equipment, and indeed its military significance has never been doubted. Advances in semiconductor technology have supported all the major advanced weapons systems, including the smart bombs and Patriot missiles that had their spectacular debut in the 1991 Gulf War.”(1992, pp.85-6)

5.  Numa “side letter” ao acordo, que faria inveja a qualquer mercantilista, a administração Reagan conseguiu extrair dos japoneses o compromisso de reserva de mercado nos seguintes termos: “The Government of Japan recognizes the U.S. semiconductor industry’s expectation that semiconductor sales in Japan of foreign capital-affiliated companies will grow to at least slightly above 20 percent of the Japanese market in five years. The Government of Japan considers that this can be realized and welcomes its realization. The attainment of such an expectation depends on competitive factors, the sales efforts of the semiconductor users in Japan and the efforts of both Governments.” (citado por Irwin, 1996, pp.63-4)

6.  Inúmeros aspectos prosaicos serão ignorados aqui, como a proibição de importar atuns pescados por navios do Panamá, Honduras e Belize; os certificados de origem para diamantes angolanos; as normas fitossanitárias; etc. Da mesma forma, não serão discutidas as restrições de caráter político, como o repúdio aos bens produzidos por trabalho forçado, e os bloqueios comerciais a Cuba, Irã, Iraque, Coréia do Norte, Líbia e Sudão.

7.  Em seu relatório de 1998, o USTR identificou 47 países nesta condição, incluindo não apenas os suspeitos de sempre, como China, países do leste europeu e economias do terceiro mundo, mas também os principais parceiros dos Estados Unidos na OECD, como Canadá, Japão, União Européia (listada como um só país), Austrália, Dinamarca e Suécia, cujas leis de proteção à propriedade intelectual cumprem rigorosamente as normas acordadas no Tratado de Marrakesh, que criou a OMC (vide OMC, 1999, pp.90-92).

8.  A Coréia foi o país eleito em 1998, em virtude das barreiras existentes no setor automobilístico, mas o caso foi encerrado em outubro do mesmo ano, após a assinatura de um memorando de entendimentos entre os dois governos.
 

 

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